Buch lesen: «Jahrbuch der Baumpflege 2020», Seite 4

3 Pflanzengesundheitsregime in der EU – Historie

Für die EU-Mitgliedstaaten wurden im Jahr 1976 harmonisierte phytosanitäre Einfuhrvorschriften in der Richtlinie 77/93/EWG „[…] über Maßnahmen zum Schutz gegen die Einschleppung von Schadorganismen der Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse in die Mitgliedstaaten“ festgelegt. Diese Richtlinie wurde mehrfach überarbeitet. Die Überarbeitungen wurden im Jahre 2000 mit einer Neufassung in der Richtlinie 2000/29/EU zusammengeführt (EU 2000).

Im Laufe der Zeit erfolgten in den EU-Mitgliedstaaten trotz der bestehenden phytosanitären Einfuhrvorschriften Nachweise von Einschleppung neuer Schadorganismen an verschiedenen landwirtschaftlichen Kulturen und Bäumen, wie z. B. für den Kiefernholznematoden B. xylophilus im Jahr 1999 in Portugal oder für den Asiatischen Laubholzbockkäfer A. glabripennis im Jahr 2001 im österreichischen Braunau, worüber auch bei den Deutschen Baumpflegetagen regelmäßig berichtet wurde. Abbildung 2 gibt eine Übersicht über die Anzahl der von den EU-Mitgliedstaaten gemeldeten Erst- oder Neuauftreten von Pflanzenschadorganismen über alle Kulturarten hinweg für die Jahre 2010 bis 2016.

Abbildung 2: Anzahl der von den 28 EU-Mitgliedstaaten gemeldeten ersten oder neuen Auftreten von Pflanzenschadorganismen in ihrem Hoheitsgebiet über alle Kulturarten hinweg für die Jahre 2010-2016 (Datenquelle: EU 2017)

Die Zunahme des globalen Handels und des Tourismus sowie der Klimawandel stellten das bestehende phytosanitäre System, wie bereits ausgeführt, zunehmend vor weitere Herausforderungen. Auch im Rahmen der Deutschen Baumpflegetage wurden kritische Stimmen laut, die die Wirksamkeit der phytosanitären Einfuhrvorschriften infrage stellten (TOMICZEK 2012). Die EU-Kommission führte auf Ersuchen des Europäischen Rates in der Zeit von 2008 bis 2010 eine Evaluierung des bestehenden Pflanzengesundheitssystems durch, mit dem Ergebnis, dass die Richtlinie 2000/29/EG ersetzt werden sollte (FCEC 2010). Im Jahr 2013 erfolgte der erste Verordnungsvorschlag der EU-Kommission an den EU-Rat. Dieser wurde bis zum Juli 2016 technisch und politisch beraten. Am 24.11.2016 erfolgte die Veröffentlichung der Verordnung (EU) 2016/2031 „über Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschädlingen […] und zur Aufhebung der Richtlinien […] 2000/29/EG […]“, die ab 14.12.2019 anzuwenden ist (EU 2016).

3.1 Ergänzungen der Verordnung (EU) 2016/2031

Zu verschiedenen Artikeln der Verordnung (EU) 2016/2031 hat die EU-Kommission die Verpflichtung bzw. die Möglichkeit, durch sogenannte Durchführungs- oder delegierte Rechtsakte weitere Konkretisierungen vorzunehmen. Entwürfe von delegierten Rechtsakten der EU-Kommission werden durch das EUParlament und den Rat geprüft, bevor sie in Kraft treten, wohingegen Durchführungsrechtsakte im Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebens- und Futtermittel (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed, PAFF), Sektion Pflanzengesundheit, in dem alle EU-Mitgliedstaaten vertreten sind, beraten und direkt abgestimmt werden. In allen Fällen erfolgt vorab eine intensive Diskussion mit den Mitgliedstaaten.

Für einen Großteil der infrage kommenden Artikel ist dies für die EU-Kommission verpflichtend gewesen, so dass in der Zeit von der Veröffentlichung des Basisrechtsaktes bis zum Anwendungstermin mehr als zehn zusätzliche delegierte und Durchführungsverordnungen beraten und erlassen wurden, die insgesamt mehr als 30 Artikel der Pflanzengesundheitsverordnung zusätzlich konkretisieren.

4 Wesentliche Elemente der Verordnung (EU) 2016/2031

In den nachfolgenden Kapiteln werden die wesentlichen Elemente des neuen Pflanzengesundheitsregimes vorgestellt. In der deutschen Übersetzung der neuen Pflanzengesundheitsverordnung (EU) 2016/2031 (PGVO) wird der Begriff „Schädlinge“ synonym für Krankheitserreger (Pilze, Viren, Bakterien) und tierische Schädlinge („pest“ auf Englisch) verwendet. Dies stellt für den deutschen Sprachgebrauch eine Unschärfe dar. Im vorliegenden Beitrag und in den nationalen Rechtstexten wird daher weiterhin oft der Begriff „Schadorganismus“ gebraucht, wenn sowohl tierische Schädlinge als auch Krankheitserreger gemeint sind.

Der bisher in der Pflanzengesundheitsrichtlinie 2000/29/EG gebräuchliche Begriff „Schadorganismus“ wird in Abhängigkeit des phytosanitären Risikos in der PGVO näher definiert:

 Quarantäneschädlinge: taxonomisch eindeutig; in dem fraglichen Gebiet nicht oder nicht weit verbreitet mit der Fähigkeit zur Ansiedlung und Ausbreitung; fähig, nicht hinnehmbare wirtschaftliche, soziale und ökologische Folgen zu verursachen; es stehen wirksame Maßnahmen zur Verfügung, um das Eindringen, die Ansiedlung oder Ausbreitung in einem Gebiet zu verhindern.

 Unionsquarantäneschädling: tritt in der EU noch nicht auf oder ist nicht weit verbreitet und unterliegt amtlichen Überwachungsmaßnahmen. Falls ein Unionsquarantäneschädling in der EU auftritt, muss der Befall unter amtlicher Überwachung ausgerottet werden. Falls dies nicht möglich ist, muss dafür gesorgt werden, dass sich der Befallsherd nicht ausweitet.

 Prioritärer Schädling: Unionsquarantäneschädling mit erheblichen wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Folgen (siehe auch Kapitel 4.4).

4.1 Schadorganismenlisten, Warenarten und phytosanitäre Anforderungen

Die Anhänge der Richtlinie 2000/29/EG, in denen die geregelten Schadorganismen, Pflanzen und Pflanzenprodukte sowie die pflanzengesundheitlichen Anforderungen beim Import sowie im innergemeinschaft lichen Handel gelistet waren, wurden in die Durchführungsverordnung (EU) 2019/2072 mit insgesamt 14 Anhängen überführt (EU 2019a). Ergänzt wurden diese Listen um die Anhänge IV und V, in dem sogenannte Regulierte Nicht-Quarantäneschädlinge (RNQP) gelistet sind. Dabei handelt es sich um Schadorganismen, die nicht oder nicht mehr als Unionsquarantäneschädlinge gelistet werden, weil sie zu weit verbreitet sind. Bei Befall können RNQPs jedoch erhebliche wirtschaftliche Schäden an Pflanzen zum Anpflanzen verursachen. Relevantes Vermehrungsmaterial muss daher bei der Vermarktung und Einfuhr frei von RNQPs sein oder bestimmte Toleranzgrenzen eines Befalls dürfen nicht überschritten werden. Für forstliches Vermehrungsgut sind Kiefern mit Dothistroma pini, D. septosporum bzw. Lecansticta acicola und Ess-Kastanien mit Cryphonectria parasitica betroffen.

Um zu klären, welche phytosanitären Anforderungen beim Import von Pflanzen aus Drittländern zu beachten sind, regelt Anhang II der Durchführungsverordnung (EU) 2019/2072 die einfuhrverbotenen Unionsquarantäneschädlinge, Anhang VI die einfuhrverbotenen Pflanzen und Pflanzenteile, Anhang VII die phytosanitären Anforderungen an Pflanzen und Pflanzenprodukte und Artikel XI die Waren, die bei der Einfuhr in die EU ein Pflanzengesundheitszeugnis benötigen (Tabelle 1).

Tabelle 1: Listen der Durchführungsverordnung (EU) 2019/2072 der geregelten Schadorganismen, Waren und phytosanitären Anforderungen mit Bezug zu den Artikeln in der Pflanzengesundheitsverordnung (EU) 2016/2031 (PGVO), RNQP = regulierte Nicht-Quarantäneschädlinge

Nr.	Bezug zu Art. PGVO	Inhalt	Nr.	Bezug zu Art. PGVO	Inhalt
I		Definitionen	VIII	41(2)	Phytosanitäre Anf. Pflanzen und Produkte in den EU-Mitgliedst.
II	5	Unionsquarantäneschädlinge	IX	53(2)	Verbot Pflanzen etc. in Schutzgebieten
III	32(3)	Schutzgebiete & Schutzgebiets- Quarantäneschädlinge	X	54(2)	Pflanzen etc. in & innerhalb von Schutzgebieten
IV	37(2)	RNQP & Pflanzen zum Anpflanzen & Kategorie und Grenzwerte	XI	72(1)	Pflanzengesundheits​zeugnispflicht und assoziierte Drittländer
V	37(4)	Maßnahmen RNQP Saatgut und Vermehrungsmaterial	XII	74(1)	Pflanzengesundheits​zeugnispflicht für Schutzgebiete
VI	40(2)	Einfuhrverbotene Pflanzen etc. aus Drittländern in die EU	XIII	79(1)	Pflanzenpasspflicht
VII	41(2)	Phytosanitäre Anf. Pflanzen und Produkte Drittländer	XIV	80(1)	Pflanzenpasspflicht in Schutzgebieten

4.2 Pflanzengesundheitszeugnis (Handel und Tourismus)

Die Pflicht, ein Pflanzengesundheitszeugnis (PGZ) beim Import mitzuführen, wurde wesentlich erweitert. Deshalb müssen seit dem 14.12.2019 alle Pflanzen und lebenden Teile von Pflanzen (das bedeutet auch Saatgut und Früchte) beim Import aus Drittländern (mit Ausnahme der Schweiz) von einem PGZ begleitet werden. Das PGZ wird durch den Pflanzenschutzdienst des Drittlandes ausgestellt. Diese Pflicht bezieht sich auch auf folgende Überseegebiete, die zur EU gehören: Ceuta, Melilla, die Kanarischen Inseln, Guadeloupe, Französisch-Guyana, Martinique, Réunion, Saint-Barthélemy und Saint-Martin.

Die PGZ-Pflicht bezieht sich nicht nur auf den klassischen Handel, sondern auch auf den Onlinehandel für Kleinmengen und Reisende. Auch Touristen benötigen, wenn sie z. B. Obst für den eigenen Verzehr aus dem Urlaub in einem Drittland oder den genannten EURegionen mitbringen wollen, ein PGZ. Im Klartext bedeutet das, dass pflanzliche Urlaubssouvenirs ohne das PGZ nicht eingeführt werden dürfen, selbst wenn es sich nur um geringe Mengen handelt! Die einzigen Ausnahmen von der PGZ-Pflicht sowohl für den Handel als auch für den Reisenden sind folgende fünf Früchte: Ananas, Kokosnuss, Durian, Banane und Datteln (EU 2018).

4.3 Hochrisikopflanzen

Mit der Einführung der Kategorie der sogenannten „Hochrisikopflanzen“ gemäß Durchführungsverordnung (EU) 2018/2019 soll das Vorsorgeprinzip weiter gestärkt werden (EU 2018). Alle gelisteten Pflanzen zum Anpflanzen von 34 Pflanzengattungen sowie Ficus caria, Pflanzen und Pflanzenteile von Ullucus tuberosus mit Ursprung in einem beliebigen Drittland, Früchte von Momoridica aus Drittländern mit Thrips palmi sowie Holz der Gattung Ulmus aus Drittländern mit dem Auftreten der Bockkäferart Saperda tridentata sind so lange mit Einfuhrverboten belegt, bis eine Risikobewertung durch die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) durchgeführt wurde. Das Ergebnis der Risikoanalyse bestimmt, ob und mit welchen Auflagen die Pflanzen oder Pflanzenteile dann aus bestimmten Drittländern eingeführt werden dürfen.

Die entsprechende Initiative für die Risikoanalyse muss dabei von den Drittländern ausgehen, die an einem Export in die EU und damit auch Deutschland interessiert sind (EU 2018a). Bisher haben nur sehr wenige Länder einen entsprechenden Antrag gestellt und mit Stand Januar 2020 war noch keine Risikoanalyse abgeschlossen. Die Liste der Hochrisikopflanzen umfasst auch Gattungen von Ziergehölzen, die im Öffentlichen Grün weit verbreitet sind, z. B. Acer, Betula, Castanea, Corylus, Fagus, Fraxinus, Malus, Prunus, Quercus, Salix, Tilia und Ulmus. Eine Reihe dieser Gattungen beinhaltet Wirtspflanzen, die in den vergangenen Jahren wegen Befall z. B. mit dem Asiatischen Laubholzbockkäfer Anoplophora glabripennis oder dem Citrusbockkäfer A. chinensis in die Kritik geraten sind.

4.4 Prioritäre Schädlinge

Ein weiteres Element, um das Vorsorgeprinzip zu stärken, ist die Ausweisung von prioritären Schädlingen. Das sind solche Unionsquarantäneschädlinge, die erhebliche wirtschaftliche, soziale oder ökologische Folgen nach sich ziehen, wenn sie in die EU eingeschleppt werden würden. Die Pflanzengesundheitsverordnung (EU) 2016/2031 hat im Anhang I, Abschnitt 2 Kriterien gelistet, anhand derer Unionsquarantäneschädlinge bewertet und als prioritäre Schädlinge auszuweisen sind. Die gemeinsame Forschungsstelle der EU-Kommission ( Joint Research Center, JRC) hat für diese Bewertung ein System von 25 Indikatoren entwickelt, um die wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Folgen zu klassifizieren (SÁNCHEZ et al. 2019). Mit der Delegierten-Verordnung (EU) 2019/1702 wurden 20 prioritäre Schädlinge ausgewiesen (EU 2019). Von diesen sind neun von besonderer Bedeutung für Bäume im Öffentlichen Grün und in Wäldern: Agrilus anxius, Agrilus planipennis, Anoplophora chinensis, Anoplophora glabripennis, Aromia bungii, Bursaphelenchus xylophilus, Dendrolimus sibiricus, Popillia japonica und Xylella fastidiosa. Einzelheiten zu diesen Schadorganismen werden im vorliegenden Jahrbuch von HOPPE et al. (S. 32–44) beschrieben.

Das JRC beziffert den potenziellen Wertverlust an Produktionsfläche für die forstlich relevanten Schadorganismen wie folgt: z. B. Agrilus anxius 63,6 Mrd. €, Anoplophora glabripennis 24 Mrd. € und den Kiefernholznematoden mit 32,5 Mrd. €. Hinzu kommen noch erhebliche Handelsverluste ( JRC 2019).

Neben dem Verbot der Ein- und Verschleppung dieser Schadorganismen, von denen Anoplophora chinensis, A. glabripennis, Aromia bungii, Bursaphelenchus xylophilus und Xylella fastidiosa zusätzlich bereits durch Notmaßnahmen der EU-Kommission geregelt sind, müssen die EU-Mitgliedstaaten auf Basis der Pflanzengesundheitsverordnung (EU) 2016/2031 weitere Vorsorgemaßnahmen durchführen. Dazu gehören:

 ein jährliches, organismenspezifisches Monitoring einschließlich Probenahme und Testung im gesamten Hoheitsgebiet mit Bericht an die anderen Mitgliedstaaten und die EU-Kommission,

 die Erarbeitung von Notfallplänen für den Fall eines Auftretens bis zum 1. August 2023,

 die Durchführung von Simulationsübungen zur Umsetzung der Notfallpläne,

 die Erstellung von Aktionsplänen im Falle eines Auftretens und

 die Information der Öffentlichkeit über das Auftreten, die Maßnahmen der Pflanzenschutzdienste und die Maßnahmen der Unternehmer.

4.5 Pflanzenpass

Ähnlich wie das Pflanzengesundheitszeugnis beim Import in die EU benötigen bestimmte Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse für den Handel im sogenannten „pflanzengesundheitlichen Binnenmarkt“ (alle EUMitgliedstaaten – ohne die in Kapitel 4.2 aufgeführten Überseegebiete – und die Schweiz) einen Pflanzenpass, der die Freiheit von Quarantäneschädlingen bestätigt. In der Regel handelt es sich dabei um Pflanzen zum Anpflanzen, aber nicht ausschließlich. Das Pflanzenpassformat ist vorgegeben (EU 2017a). Die Pflanzen und Pflanzenprodukte, die einen Pflanzenpass benötigen, sind im Anhang XIII und XIV der in Kapitel 4.1 aufgeführten Liste enthalten (EU 2019a). Der Pflanzenpass ist ein Etikett, das gut sichtbar und lesbar an der Handelseinheit der Ware angebracht ist. Wenn die Pflanzen an den nicht gewerblich tätigen Endnutzer abgegeben werden, benötigen sie keinen Pflanzenpass, es sei denn, sie werden im Fernabsatz, also Onlinehandel, verkauft. Pflanzen, die an Garten- und Landschaftsbaubetriebe verkauft werden, und die durch diese eingepflanzt werden, müssen mit einem Pflanzenpass versehen sein, dieser muss aber nicht bis zum Endkunden mitgegeben werden.

4.6 Maßnahmen bei einem Auftreten

In der ehemaligen Pflanzengesundheitsrichtlinie 2000/29/EG war bereits vorgeschrieben, dass Maßnahmen zur Ausrottung beim Auftreten eines neuen Schadorganismus zu ergreifen sind. Dies wurde jedoch inhaltlich den EU-Mitgliedstaaten überlassen. Lediglich bei den Organismen, die für die gesamte EU von Bedeutung sind, wurden seinerzeit Notmaßnahmen mit detaillierten phytosanitären Vorgaben im Umgang mit infizierten Bäume mit A. glabripennis und A. chinesis, B. xylophilus, F. circiantum, P. ramorum und X. fastidiosa erlassen.

Gemäß der neuen Pflanzengesundheitsverordnung sind Notfallpläne für die prioritären Schadorganismen, wie oben dargestellt, bereits im Vorfeld zu erstellen. Für alle Unionsquarantäneschädlinge sind bei einem Auftreten Tilgungsmaßnahmen vorzusehen, unabhängig davon, ob sie auf öffentlichem oder privatem Gelände auftreten. Es sind Quarantänegebiete abzugrenzen, die aus einer Befallszone und einer befallsfreien Pufferzone bestehen, ein Konzept, dass man bisher lediglich aus einigen der zitierten Notmaßnahmen kannte. Es ist ein intensives Monitoring durchzuführen und jährlich ist den Mitgliedstaaten und der Kommission ein Bericht zur aktuellen Situation vorzu legen.

Sofern eine Ausrottung des Schadorganismus nicht mehr möglich ist, weil er schon zu weit verbreitet ist, und der Mitgliedstaat entscheidet, zur Eindämmung übergehen zu wollen, kann dies nur geschehen, wenn die EU-Kommission einen entsprechenden Durchführungsrechtsakt erlässt.

4.7 Öffentlichkeitsarbeit

Ein weiteres Element der Vorsorge ist eine verstärkte Öffentlichkeitsarbeit, um sowohl die betroffenen Branchen aber auch die breite Öffentlichkeit und Reisende besser zu informieren. In diesem Zusammenhang wurde auch die Pflicht zur Meldung von Unionsquarantäneschädlingen oder auch nur des Verdachts ausgeweitet und gilt nunnicht nur für diejenigen, die beruflich Umgang mit Pflanzen und Pflanzenprodukten haben, sondern auch für jeden Bürger. So verfolgt die EU-Kommission eine „Awareness Raising Strategie“, um möglichst weite Teile der Bevölkerung zu erreichen.

Die Pflanzengesundheitsverordnung (EU) 2016/2031 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten, Seehäfen und Flughäfen sowie international tätige Transportunternehmen Informationen für Reisende bereitstellen, in denen die phytosanitären Einfuhrbedingungen dargelegt sind. Postdienste und im Fernabsatz tätige Unternehmen müssen ihre Kunden ebenfalls zumindest via Internet über die pflanzengesundheitlichen Vorschriften informieren. Wie bereits dargestellt, müssen die Pflanzenschutzdienste und Unternehmer ihre Bekämpfungsmaßnahmen beim Auftreten eines prioritären Schadorganismus der Öffentlichkeit ebenfalls bekannt machen.

4.8 Monitorings

Die EU-Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Monitorings zu Schadorganismen durchzuführen, um sicherzustellen, dass diese nicht in ihrem Hoheitsgebiet vorkommen. Dabei sind jährliche oder mehrjährige Programme möglich. Risikobasiert und in festgelegten Zeiträumen müssen mindestens visuelle Erhebungen zu Unionsquarantäneschädlingen durchgeführt werden. Zu den prioritären Schädlingen erfolgt eine jährliche Erhebung einschließlich Testung.

Die Aufwendungen für diese Art der Vorsorge durch die Pflanzenschutzdienste der Länder, die allen Mitgliedstaaten zugutekommt, sind erheblich. Daher werden diese Monitorings von der EU-Kommission auf Antrag zu 50 % gegenfinanziert.