Estados Unidos y la Transición española

ESTADOS UNIDOS

Y LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA

Encarnación Lemus López

ISBN: 978-84-15930-28-0

© Encarnación Lemus López, 2014

© Punto de Vista Editores, 2014

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Índice

La autora

Siglas

Introducción

Capítulo primero. España en las relaciones multilaterales norteamericanas

Bruselas, 1975: la Cumbre Atlántica

La península ibérica en los encuentros de Ford y Kissinger en Helsinki

El futuro de la península ibérica

El beneficio de la duda

Capítulo segundo. “Sin prisa pero sin pausa”. Estados Unidos ante la desaparición de Franco

Las previsiones ante un cambio de régimen muy anunciado

La visita de Gerald R. Ford a Madrid

Mirando a Helsinki

En la recta final hacia la sucesión

El refrendo a la monarquía de Juan Carlos I

El parón de la primavera y el viaje oficial de los reyes

Capítulo tercero La descolonización del Sáhara, una historia parcialmente contada

El desarrollo de los acontecimientos hasta la Resolución 3292 de la Asamblea de la ONU

El IMPASSE hasta el fallo del Tribunal Internacional de Justicia

El desafío

La ocupación, un hecho consumado

Fuentes y bibliografía

La autora

Encarnación Lemus López es catedrática de Historia Contemporánea en la Universidad de Huelva y hasido profesora en las Universidades de Santiago y de Valparaíso en Chile y en la Universidad de Puerto Rico, en Denis-Diderot París 7 y en la Universidad de Míchigan, además de Investigadora en el IUE de Florencia y del Instituto del Tiempo Presente de París. Sobre la dimensión exterior de la Transición Española, ha publicado diversos trabajos: En Hamelín […] la transición más allá de las fronteras, Oviedo, 2001; “Los Estados Unidos y la imagen de la situación española en vísperas de la Transición política”, Historia del Presente, Dossier, n.º 11 –Miradas sobre España, Enrique Moradiellos, coord.–, (UNED) 2008, pp. 97-110; “Juan Carlos.De sucesor a Rey” en Historia Contemporánea, (Universidad de País Vasco) 2007 (I), n.º 34, pp. 179-203; “Percepciones dela prensa norteamericana y la francesa antela transición española” en Rafael Quirosa Muñoz (coord.), La transición española y los medios de comunicación, Madrid, 2009. Es coordinadora del libro El Fin de las Dictaduras Ibéricas (1974-1978), Sevilla-Lisboa, 2010.

El proceso de investigación y la escritura de este ensayo me han acompañado durante mucho tiempo, al ritmo de avatares y circunstancias diferentes. Aproveché para la investigación las estancias como profesora invitada en el Departamento de Langues Apliquées de la Universidad de París VII Denis Diderot y en el de Romance Languages de la Universidad de Michigan y agradezco a ambas instituciones la oportunidad que me otorgaron. Recuerdo, también, la ayuda prestada por el personal de la Gerald R. Ford Presidential Library de Ann Arbor. Además, todos mis vuelos tuvieron siempre un feliz regreso a casa, la Universidad de Huelva, cuyo apoyo reconozco igualmente.

Finalmente, este texto se ha beneficiado del respaldo del Ministerio de Ciencia e Innovación a través del Proyecto de I+D HUM 2007-62337 HIST La Transición Ibérica, Portugal y España. El interés internacional por la liberalización española desde el impacto del 25 de Abril en Portugal.

Siglas

CDS: Centro Democrático Social / Centro Democrático Social (Portugal) CIEC: Conference on International Economic Cooperation / Conferencia de Cooperación Económica Internacional

COPCON: Comando Operacional do Continente / Mando Operacional del Continente

FAR: Forces Armées Royales / Fuerzas Armadas Reales de Marruecos

FNLA: Frente Nacional de Libertação de Angola / Frente Nacional de Liberación de Angola

FUR: Frente Unidade Revolucionária / Frente de Unidad Revolucionaria (Angola)

FMS: Foreign Military Sales [Credits] [Créditos] para Ventas Militares al Exterior

GFC: Gerald Ford Center

IAEA: International Atomica Energy Agency / Agencia Internacional de la Energía Atómica

MAE: Ministère des Affaires Étrangères / Ministerio de Asuntos Exteriores

MBFR: Mutual and Balanced Force Reductions / Mutuas y Equilibradas Reducciones de Fuerza

MDP: Movimento Democrático Português /Movimiento Democrático Portugués

MFA: Movimento das Forças Armadas / Movimiento de las Fuerzas Armadas

MPLA: Movimento Popular de Libertação de Angola / Movimiento Popular de Liberación de Angola

NSSM: National Security Study Memorandum / Estudio de Seguridad Nacional

OLP: Organización para la Liberación de Palestina

OPEP: Organización de Países Exportadores de Petróleo

OUA: Organización para la Unidad Africana

PCP: Partido Comunista Português / Partido Comunista Portugués

PPD: Partido Popular Democrático/ Partido Popular Democrático

PPS: Partido del Progreso y Socialismo de Marruecos

PUNS: Partido de Unidad Nacional Saharaui

RASD: República Árabe Saharaui Democrática

SALT: Strategic Arms Limitation Talks / Conversaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas

TIJ: Tribunal Internacional de Justicia

UNITA: União Nacional para Independência Total de Angola / Unión Nacional para la Independencia Total de Angola

Introducción

Hay cuatro situaciones de fondo que configuran la base de las relaciones entre Estados Unidos y España y, en gran medida, entre Occidente y España en el marco del final del régimen de Franco, cuando la evolución posterior del país parecía muy imprecisa. No existe un intervencionismo directo occidental ni norteamericano sobre España, el interés norteamericano era primordialmente geoestratégico; su preocupación por el devenir español se incrementó notablemente tras el 25 de Abril en Portugal, desde Estados Unidos se utilizó al máximo la vinculación de dos conceptos, el de liberalización y el de conexión con Occidente y, paralelamente, la Administración Ford insistió en que sus socios europeos secundaran su actuación en España. Todas estas ideas se conectan entre sí entretejiendo la trama de las actuaciones norteamericanas con respecto al futuro político español.

Efectivamente Estados Unidos no realiza sobre España ninguna intervención directa y se podría definir su proceder, más allá de sostener a don Juan Carlos y el proyecto de reforma gradual, como de supervisión sistemática. En un artículo anterior expresé que, tal vez, nunca se interviniera porque en ningún momento hubo necesidad de modificar enérgicamente la marcha de los acontecimientos. Ello no quiere decir, no obstante, que Estados Unidos se hubiera contentado tan solo con vigilar de cerca el giro que fueran tomando las cosas en España, al contrario: el interés y la preocupación por conducir el futuro español a través de un proceso de cambio paulatino eran antiguos y cobraron mucha fuerza, al menos ya desde el momento de la designación de don Juan Carlos de Borbón como príncipe heredero. El que el final del régimen dependiera de la vida del dictador y este se consumiera lentamente concedió tiempo para preparar la era posfranco dentro y fuera del país. Cuando Gerald R. Ford se entrevistó con el papa Pablo VI en junio de 1975 definió con total propiedad la actitud americana: “realizar una acción preventiva para que no se nos adelanten los acontecimientos”1. Junto a la supervisión, conviene destacar ese otro punto esencial de la evolución: el secretario de Estado Kissinger se refería al cambio español como una liberalización a un ritmo razonable2. Conversando con el primer ministro de Luxemburgo Thorn en mayo de 1975, el propio Gerald Ford caracterizó la situación española como “un lento proceso paso a paso”3.

Desde el punto de vista politológico esta consideración cobra el máximo interés ya que en el transcurrir de los años 1974-1976 en la península Ibérica se elabora, comprueba y perfecciona el modelo reformista de llegada a la democracia por la vía pacífica y mediante una evolución gradual, que tan buenos resultados dio en la implantación de las nuevas democracias a lo largo del último tercio del siglo anterior –en las páginas que siguen se comprobará que existía plena consciencia de estar ante un experimento. Por ello he considerado la transición española como uno de los primeros momentos de la globalización. La idea resulta sugerente cuando vemos actuar junto a Kissinger y Ford a Richard Cheney, Donald Rumsfeld, el general Brent Scowcroft, Helmut Sonnenfeldt –este último era el verdadero ideólogo de la doctrina del equilibrio–, los artífices de la política exterior norteamericana en la primera década del siglo xxi. Hoy una pregunta queda sin la debida respuesta y es si existió conexión entre el repliegue americano de los setenta tal como lo vivieron estas personalidades y la política intervencionista de la Administración de George W. Bush.

La terminología, no obstante, a veces resulta insuficiente. Se puede hablar de un proceso gradualista –reformista– para el cambio político español y de que sobre ello coincidían los intereses de los reformistas españoles y amplios sectores ciudadanos, de la Administración Ford y de los gobernantes europeos occidentales y, sin embargo, el alcance y el ritmo de los cambios, que unos y otros nombraban de la misma manera, podría ser diferente y así era. Hay una conversación que ilustra maravillosamente los límites de la convergencia y la divergencia. El 25 de enero de 1976, Kissinger, que visitaba Madrid por la firma del nuevo Tratado de Amistad y Cooperación, habló tranquilamente con Areilza y Fraga sobre el futuro inmediato español. En las páginas que siguen se pormenorizará el contenido del diálogo, ahora interesa observar la recomendación final del secretario de Estado en el sentido de que los nuevos gobernantes avanzaran por el camino más lento, que la Monarquía no cediera capacidad ejecutiva y concentrara el máximo de poder, que el juego de partidos solo incluyera a los moderados, que no se apresurara la concesión de libertades y que no se cediera ante quienes desde Europa reclamaran mayores avances y la declaración de que desde Estados Unidos no recibirían presiones para que se incentivaran las reformas.

En cierta medida, para la Secretaría de Estado lo más importante era el cambio en la cúspide del poder y la garantía de estabilidad, y habría que precisar que tanto Kissinger como Ford emplearon con frecuencia el concepto liberalización con preferencia sobre el de democratización en estas conversaciones. Convendría acercarse al término liberalización, tal como lo hace Juan Carlos Jiménez para distinguir entre liberalización y pretransición propiamente4.

Desde 1953 la activa presencia norteamericana en España tenía muy principalmente un valor militar; las cosas seguían igual a la altura de 1974 cuando comenzaron las negociaciones para la renovación de los Acuerdos de 1970 con un Franco en escena muy debilitado físicamente y que posiblemente no iba a durar mucho o incluso podría desaparecer durante el proceso. De hecho, los diversos informes que se remitían a la Presidencia destacaban la realidad del valor geoestratégico español: “España es importante por su posición estratégica y nuestro uso militar de las bases allí, por su economía y potencial político y por el intercambio de recursos humanos y económicos que tenemos con ella […]” En agosto, recién llegado a la Presidencia, así comienza el dossier que recibió Ford sobre la situación española, que reflejaba el momento crítico que había supuesto la enfermedad de Franco y su sustitución temporal por don Juan Carlos en funciones de jefe de Estado cuando iba a dar comienzo el proceso negociador. Los intereses citados se ordenan según su prioridad y posteriormente se insistía en que, ante la inestabilidad española: “Nuestro inmediato problema es negociar con España una extensión de nuestro acuerdo de las bases […] Más extensamente, es nuestro objetivo favorecer y trabajar para una mayor integración de España con el Oeste tanto por la posición estratégica del país como por proporcionar un anclaje para su estabilidad interior en la era post-Franco”5. La frase resume el conjunto de la actuación norteamericana sobre España y aparecerá sin variaciones en todos los balances, pero ahora me centro solo en el análisis de la primera parte.

El diplomático de la Embajada norteamericana en Madrid, Samuel D. Eaton, enuncia de forma sintética y clarividente cómo en las negociaciones de los acuerdos bilaterales en 1975 la primera dificultad radicaba en que, para los norteamericanos “el principal objetivo era el uso de las bases militares, en tanto que para los españoles el principal objetivo de los acuerdos era político”6. Era así entonces, no obstante, uno de nuestros propósitos requiere observar cómo esto deja de ser literal en esta ocasión; no por lo que se negocia, sino por cuándo se negocia: en una determinada coyuntura de la Guerra Fría y con Franco a punto de desaparecer, para ambas partes los acuerdos terminaron siendo políticos.

Desde la óptica de las relaciones norteamericanas, un cambio de régimen en España solo debiera haber significado un episodio puntual que implicara atención para garantizar la continuidad de las instalaciones militares que se venían disfrutando. Pero obviamente, salvaguardar también la estabilidad al final de la dictadura conllevaba introducirse en la política interna, porque entonces lo que aconteciese en España adquirió mayor significación, pendiente del giro de la política de détente, que Kissinger entendía como equilibrio entre bloques y que demostraba ser un equilibrio muy fluido. Y para mantenerlo habría que ampliar ese anclaje en Occidente, por lo cual los cambios políticos en España se transformaron en algo más que materia bilateral y el tema del futuro español estuvo presente en las discusiones que desde la Secretaría de Estado y la Presidencia se sostuvieron por todo el mundo, desde Helsinki a Pekín, como un punto marginal, cierto, pero vinculado a la distensión. En febrero de 1975 el secretario general de la Alianza, general Joseph Luns, Ford, Kissinger, Rumsfeld y Scowcroft conversaban sobre los cambios en la península en estos términos7:

“Luns: Estamos preocupados por Portugal […]. Si cae Portugal, será muy duro en España.

Presidente: ¿Hay algún significado en el aplazamiento de la votación? [Las elecciones portuguesas que se aplazan a abril].

Luns: cuanto antes, mejor.

Kissinger: Soares se está convirtiendo en alguien como Masaryk, una fachada democrática tras la cual los comunistas controlan las cosas.

Como dice Luns, esto presionará sobre España […].

Luns: Le dije a Soares que necesitaba a alguien a su derecha.

Él no podría resistir a los comunistas solo.

Presidente: ¿Qué podemos hacer?

Luns: Creo que tiene que hablar claro sobre lo que está pasando. Creo que los franceses también lo harán. Deberíais apoyar a España.

Kissinger: Estoy de acuerdo. La situación en España es muy preocupante.

Luns: En el peor de los casos nos arriesgamos a perder por completo el extremo sur. Afortunadamente, parece algo que también perjudica a la URSS”.

Este perjuicio aludía a una posible desestabilización en Yugoslavia y sobre ello continuaba el resto de la conversación. El texto es maravilloso y evoca temas centrales en la historia europea de los setenta: una nueva cara de la Guerra Fría, el comunismo en Occidente; el papel de los socialistas; el paralelismo que las dos potencias establecen entre Portugal y Yugoslavia a efectos del equilibrio entre bloques… Pero hemos de situarnos sobre España. La Revolución del 25 de Abril generó tal preocupación en la Administración norteamericana por sus repercusiones en el conjunto peninsular que he enunciado que, al menos en la historia de las relaciones internacionales, habría que hablar de una Transición Ibérica con dos fases: una de ruptura en Portugal que influye en España y otra reformista que se inicia en España y se extiende a Portugal (Lemus, E., 2001). Y el peligro de la desestabilización peninsular no se detenía ahí sino que su efecto multiplicador podría extenderse sobre la complicada situación de Italia con un Gobierno que necesitaba el apoyo de la izquierda y un partido comunista en franco avance, al igual que en Francia. Desde el punto de vista norteamericano esta otra eventualidad también ligaba el futuro de España al conjunto del Occidente europeo.

Al menos para la Administración Ford pudo ser así –y ese convencimiento y como vemos también para el Secretario de la OTAN– les guía en tres momentos: en la cumbre atlantista de Bruselas de mayo de 1975, en la conferencia de Seguridad y Cooperación de agosto del mismo año en Helsinki y en los meses de octubre y noviembre de 1975, en sus gestiones para arrancar “el beneficio de la duda” con respecto a la gestión de don Juan Carlos y sus propósitos liberalizadores, promoviendo la asistencia de los socios europeos a la ceremonia de su proclamación, como manifestación de apoyo al proceso en los primeros pasos.

Este otro aspecto, el de la evolución española como temática inserta en las relaciones norteamericanas con sus socios europeos, incluye matices esenciales. Por un lado, porque ya ha quedado claro que para Estados Unidos la estabilización española pasaba por su completa inserción a las instituciones occidentales y en lo que le incumbía trataba sin éxito alguno de incorporarla a la Alianza. En este momento aumentó su insistencia con el argumento de que la tranquilidad del futuro español dependía de una mayor vinculación a la Comunidad Económica Europea. Se desemboca así en dos ideas doblemente relacionadas: asegurar un futuro democrático para España dependía, según la Administración, del “ferviente apoyo” –courageous support– de los colegas europeos, si el discurso se orientaba hacia un interlocutor europeo, y, simultáneamente, libertad y democracia constituían las puertas para Europa y la Alianza si el discurso se dirigía a la oficialidad española. En suma, Europa para garantizar democracia y democracia para llegar a Europa. Tal argumento esgrime el Senado en la ratificación del Tratado de Amistad y Cooperación en junio de 19768:

“Los Estados Unidos, reconociendo la aspiración de España para conseguir la completa participación en las instituciones políticas y económicas de Europa Occidental y reconociendo, además, que el desarrollo de las instituciones libres en España es un aspecto necesario para la completa integración dentro de la vida europea, esperan e intentan que este tratado sirva para apoyar y fomentar el progreso de España hacia instituciones libres y hacia su participación en las instituciones occidentales de cooperación política y económica”.

El factor Europa, esencial para Estados Unidos, garantizaba el éxito del modelo reformista, pero quiero llamar la atención sobre que, en el caso de España, Europa cumplió ese objetivo, existe sobre ello una total coincidencia en la investigación. Europa actuó como un imán e intervino como un elemento de consenso entre reformistas y opositores, así que, curiosamente, la apreciación norteamericana coincidía sobre esto con la convicción de la oposición española, incluidos los comunistas9.

Como otra consecuencia determinada por el momento político internacional, la desestabilización del flanco sur mediterráneo, aconteció la retirada española del Sáhara, un nuevo elemento inserto en las relaciones multilaterales norteamericanas, que promovieron la defensa de los intereses marroquíes frente a los argelinos. La tercera parte de este ensayo trata del nivel de intervención –en este caso sí– norteamericana en el anómalo proceso descolonizador. Si en los dos primeros capítulos se ha subrayado cómo Kissinger contemplaba España desde la desestabilización del Mediterráneo y desde el peso comunista en Portugal, sobre el Sáhara la conexión persiste, por el impacto que la independencia de las colonias portuguesas causó en la política internacional, y en la Guerra Fría obviamente. Hay que reconocer que si los acontecimientos en España y en el Sáhara Occidental alcanzaban importante repercusión en la geopolítica regional siempre se trataría de un conflicto menor, en tanto que, por ejemplo, solo la independencia de Angola adquirió un interés internacional extremo, dada la cantidad de países que se implicaron en su guerra civil: La URSS, Cuba, EE.UU., China, Alemania Democrática, Gran Bretaña, Francia, Rumanía, India, Israel, Argelia, Zaire, Sudáfrica, Uganda, Vietnam del Norte y Corea del Norte.

1 “We should try to take preventive action so as not to be overtaken by events”, en GFC; NSA Memoranda of Conversation, Box 12, 3 junio 1975.

2 “liberalization at a reasonable pace” en GFC, NSA, Presidential Country Files for Europe and Canada, Box 12 Spain State Department Telegrams: From Secstate Exdis, 1 noviembre 1975.

3 GFC, NSA, Memoranda of Conversation, Box 12, 29 mayo 1975: “this is a slow step by step process but Spain could move in a democratic direction”.

4 Los liberalizadores de los sesenta no se orientaban hacia la transición ni la democratización, “las corrientes liberalizadoras y modernizadoras son, en definitiva, productos que genera el propio régimen para cumplir las demandas de adecuación a las cambiantes coyunturas históricas […] acomodar los regímenes autoritarios a las nuevas demandas que se generan desde arriba, provenientes del sistema internacional, o desde abajo, las propias de una sociedad modernizada y en cambio […]. La pretensión de los liberalizadores es asentar el autoritarismo sobre unas bases más objetivas y racionales, pero para que pueda perdurar”, Juan Carlos Jiménez Redondo, España y Portugal en transición. Los caminos a la democracia en la Península Ibérica, Madrid, Sílex, 2009, pp. 48 y 49.

5 GFC, Transition Presidential Papers, Box 1, Memorandum for Major Brent Scowcroft enviado por George S. Springsteen, 20 agosto 1974. El mismo documento aparece en NSA, Presidential Country Files, Box 12 Spain (1).

6 Samuel D. Eaton, The Forces of Freedom in Spain, 1974-1979, Stanford University, California, 1981, p. 16. Una conclusión similar alcanza Ángel Viñas estableciendo que para la dictadura la conexión con EE.UU. en el campo de la seguridad y la defensa exteriores tenía fines esencialmente políticos y que, por el contrario, para los americanos la conexión respondía a una finalidad militar y se concretaba en poder usar lo más libremente las bases, Ángel Viñas, “La política franquista de Seguridad y Defensa”, en Historia Contemporánea 30, 2005-I, p. 109

7 National Security Adviser. Memoranda of Conversation Box 9, 24 febrero 1975:

“Luns: We are worried about Portugal […]. If Portugal falls, it will be very hard on Spain.

President: Is there any significance to the postponement of the vote?

Luns: The earlier the better.

Kissinger: Soares is becoming someone like Masaryk a façade of democracy behind which the

Communists control things.

As Luns says, it will put pressures on Spain […]

Luns: I told Soares he needed someone on his right. He couldn’t resist the Communists by

himself.

President: What could we do?

Luns: I think you must speak out about what is happening.

I think the French will also. You should support Spain.

Kissinger: I agree. The situation in Spain is very worrisome.

Luns: In the worst of cases we risk losing the whole southern tier. Fortunately, something

usually turns up to plague the Soviet Union also […]”.

8 GFC, NSA, Presidential Country Files, Box 12 Spain (4) Memorandum para Brent Scowcroft de Denis Clift, firmado el 22 julio 1976.

9 Especifica Juan Carlos Jiménez que para las oposiciones peninsulares Europa era un referente de libertad y prosperidad, y en España fue un factor de convergencia que permitió a todas las fuerzas políticas consensuar un proyecto político de imitación que definía el marco político y económico esencial para la España sin Franco”, Juan Carlos Jiménez Redondo, 2009, p. 155.