Buch lesen: «Чеховки: записки образовательного юриста»
Руководитель должен уметь выстраивать процедуры разрешения споров
Наш творческий процесс – образовательный, а «серия стульев», которую я собираюсь начать, – это серия миниатюр-зарисовок на тему образования. Скромно назову их «чеховками» – для обозначения своей ниши в тени писателя-почти-однофамильца с мировым именем.
«Этим стулом мастер Гамбс начинает новую серию…» – я беру эти слова из знаменитого произведения как эпиграф к описанию любого творческого процесса. Наш творческий процесс – образовательный, а «серия стульев», которую я собираюсь начать, – это серия миниатюр-зарисовок на тему образования. Скромно назову их «чеховками» – для обозначения своей ниши в тени писателя-почти-однофамильца с мировым именем.
Какие темы в сфере образования самые обсуждаемые? Трудно выделить «самые» – их очень много. Но для меня, юриста, одна из главных – конфликты.
Каковы их причины? Незабвенный Макиавелли писал: «Большая часть людей довольна жизнью, пока не задеты их честь и имущество». Люди – везде люди, и в образовании причины конфликтов те же: зарплата, финансирование, имущество образовательных организаций, взаимоотношения между учениками, родителями, педагогическими работниками и др. Все это имеет, безусловно, и правовое выражение. Уместное здесь английское понятие «legaldispute» обозначает не только собственно судебный спор, но и конфликт как таковой, для разрешения которого применяются правовые нормы.
Однако характеристика нашего творческого процесса будет неполной, если мы ограничимся только конфликтами. Главное для образования – развитие, перспективы, совершенствование. Поэтому мы будем говорить и об этих направлениях жизни и деятельности детских садов, школ, лицеев, вузов, других образовательных организаций.
Итак – начинаем новую серию…
…Командировка в профессиональное училище маленького городка к северу от Красноярска. Повод – многочисленные жалобы на директора. Встречаюсь с коллективом. Выясняется, что есть четко оформленная группа крайне агрессивно настроенных людей (10–15 %, от всего коллектива), считающих, что заработную плату распределяют неправильно, премии начисляют только «приближенным» к руководству. Выясняется и то, что недовольные – в основной своей массе – неэффективные педагоги, а некоторые имеют даже дисциплинарные взыскания, в том числе за нарушения норм педагогической этики. Эта публика и «организовала недовольство» в виде писем (в том числе анонимных) с истерическими воплями о конце света в отдельно взятой образовательной организации и о ее директоре как наместнике темных сил.
Конечно, с точки зрения выстраивания хозяйственной, управленческой деятельности, любой директор не ангел. Да и невозможно без проблем управлять сложным и большим коллективом.
Знаете, как на юридическом языке называется то, что происходило в училище? Это называется «злоупотребление правом» – в данном случае правом работника на обращение в вышестоящие органы власти, правом на отстаивание своей позиции перед работодателем. К чему это привело? Естественно, к полному параличу деятельности училища: люди разделились на группировки, постоянно апеллирующие к внешнему начальству в поисках поддержки своей позиции, бурно расцвел поиск мнимых и реальных нарушений. И никто не пытался найти способы совместно исправить ситуацию. В топке конфликта сгорала сама репутация образовательного учреждения.
Разрешилось все спустя несколько лет естественным порядком – часть скандальных особ просто ушла, не увидев для себя перспектив в ими же организованном скандале. Учреждение опустилось на несколько порядков вниз, и директору потребовались неимоверные усилия, чтобы вывести его из пике. Но положение, которое было достигнуто до конфликта, стало недостижимой мечтой.
Мораль: руководитель должен уметь выстраивать процедуры разрешения споров – в том числе в такой деликатной сфере, как распределение премий. При этом особое внимание следует уделять публичному информированию работников о процедурах, в рамках которых любое разрешение конфликта будет рассматриваться как справедливое.
Ну и, конечно, святое дело – подбор таких кадров, которые действительно намерены заниматься педагогической работой, а не организацией давления на администрацию с целью выбить себе премию побольше.
Школа – привлекательный объект для рейдерского захвата?
В обществе бытует мифологическое представление о пожизненной бедности сферы образования. На деле же во многих образовательных организациях – в том числе и школах – зарплата учителей (на фоне работников других отраслей) выглядит очень даже неплохо. Многое, впрочем, зависит от руководителя, его умения «крутиться».
Однако, даже в тяжелые 90-е годы школы, училища, техникумы и тем более вузы выступали объектами захвата со стороны преступных и околопреступных группировок, «братвы». И, нужно признать, с тех пор ситуация не сильно изменилась. Просто место «братвы» заняли вполне себе интеллигентные люди, «свободные юристы», которые не менее жестко могут «решать вопросы».
Что же такого привлекательного есть в школе или в вузе, что потенциально можно использовать с неблаговидными целями, если, конечно удастся посадить в кресло руководителя «своего человека»?
Если хорошо разобраться – многое.
Во-первых, это, конечно, легализованные финансовые потоки, бюджетные средства, закупки. Существует четыреста и один способ использования этих потоков в свою пользу за пределами установленных ограничений.
Во-вторых, это имущественный комплекс. Образовательные организации занимают помещения, зачастую находящиеся на коммерчески привлекательных местах. Помещения можно использовать для нелегальных складов, торговых точек, размещения технического оборудования телефонных станций, вышек, автостоянок и т. д. Зачастую никто, кроме руководителя и узкой группы лиц, не знает, что банк рядом с образовательной организацией расположен на землях этой организации.
В-третьих, это фактическая нелегальная и полулегальная продажа того, что производится в образовательной организации – образовательных и связанных с ними услуг. Здесь и навязывание репетиторства, и продажа «информации про ЕГЭ», и сбор денег на помощь школе и т. д.
Это только некоторые привлекательные для незаконного использования направления, которые есть практически в каждой образовательной организации. Так что она может – совершенно неожиданно для себя! – оказаться привлекательным объектом для захвата. Было бы очень нелишне учитывать это обстоятельство при проведении образовательной политики на всех уровнях управления.
АУЕ – аббревиатура уголовного единства
Недавно по новостным каналам прошла информация про «Движение АУЕ». «АУЕ» расшифровывается как «Арестанстско-уркаганское единство» или «арестантско-уркаганский устав един».
Это подпольная организация, стремящаяся вовлечь в свою деятельность подростков в школах Сибири, Урала, Дальнего Востока. «Движение» продвигает специфическую уголовную субкультуру и форматирует под себя молодежь. Взрослые носители этой субкультуры вводят в школах кастовую систему, аналогичную тюремной иерархии, назначают так называемых «смотрящих», заставляют сдавать деньги на «общак» и т. д.
Дошло до того, что жалобы на деятельность АУЕ в школах рассматривались на заседании Президентского совета по правам человека, а Министерство образования и науки создает специальную рабочую группу для борьбы с этим явлением.
Распространение уголовной субкультуры в школах представляет собой крайне опасную социальную деформацию, архетипически восходящую еще к 20-м годам прошлого века. Позже, в специфических условиях 1930-х, на фоне жесткого противостояния гулаговской массы и государства, возник криминальный институт «воров в законе». Поговаривают, что к его формированию был причастен легендарный глава одесских контрабандистов, а впоследствии – строитель Беломорканала и БАМа (в первоначальной версии) генерал НКВД Нафталий Френкель.
Из более близкой к нам эпохе самым характерным, можно, пожалуй, считать так называемый «Казанский феномен». В конце 1970-х – начале 1980-х годов огромный город оказался во власти жестоких криминальных молодежных группировок – «контор», разделивших его территорию.
Члены группировок абсолютно свободно рекрутировались из школ, училищ, техникумов и даже вузов с высочайшей для того времени эффективностью и организованностью. Состав группировок четко делился по возрасту – до 14 лет («Шелуха»), 14–16 лет («Супера»), 16–17 лет («Молодые»), 18–22 года («Армейцы» или «Старшие»). Учащиеся, не состоявшие в группировке, контролирующей район, вынуждены были платить дань, чтобы обеспечить более или менее нормальную и – самое главное – безопасную жизнь. Учителя, милиция долгое время демонстрировали бессилие и даже страх.
Часть особо дерзких молодежных банд (например, банда «Тяп-ляп», «курировавшая» микрорайон казанского завода «Теплоконтроль») была разгромлена в ходе милицейских спецопераций, проводившихся с использованием оружия, а иногда – даже с вынужденным привлечением внутренних войск! Другая часть трансформировалась в знаменитые на всю страну в 1990-х годах казанские ОПГ, которые, в свою очередь, в большинстве были либо уничтожены конкурентами, либо ликвидированы в результате нередко героических спецопераций правоохранительных органов.
В 1990-е годы дальневосточный «вор в законе» по кличке «Джем» пытался распространить влияние на «малолеток» в школах для подготовки «смены».
Однако подобно тому, как итальянская мафия в США под влиянием рыночных отношений переродилась в систему капиталистических предприятий, так и система «воров в законе» в России к 2000-м годам трансформировалось в подвид силового предпринимательства с разложением всех традиционных норм, связывающих носителей воровской идеи в единое целое.
Здесь уместно заменить, что данное явление уже существенно отличается от того, что показывают в фильмах и что берут на веру как привлекательный образ последователи пресловутого АЕУ. Но от этого отрицательные последствия создаваемого положительного образа уголовной субкультуры в современном российском кинематографе не становятся меньше.
Поэтому выработка общественного консенсуса о необходимости полного исключения подобной «апологетики» из массовой кинопродукции – очевидная и актуальная задача сегодняшнего дня.
Существует множество способов борьбы с такого рода явлением – например, дискредитация и изоляция лидеров, жесткое пресечение криминальных проявлений и особенно – их покрывательства со стороны должностных лиц.
Похоже, на повестку дня вновь выходит вопрос о социальной бдительности. Для школы, как видим, он особенно актуален – ведь криминалитет всегда делает ставку на подростков, скучающих по «настоящей романтике» и «взрослой жизни». Это самый жесткий, самый объективный экзамен, который только возможен для нас, учителей, по «предмету» социализация, гражданское воспитание юношества. Справки об освобождении не выдаются никому.
Является ли образование услугой?
Термин «услуга» в самой малой степени подходит для сферы образования. Поэтому в принципе было бы логично выделить из общего ряда учреждений отдельно государственные и муниципальные образовательные учреждения и закрепить в законе, что они предоставляют не услуги, а общественное благо, и закрепить таким образом их фактический особый организационно-правовой статус.
«Несмотря на то, что образование является услугой на законодательном уровне, предлагаю рассмотреть возможность ввести для образовательных организаций особый организационно-правовой статус, который должен исключить возможность сведения их деятельности к оказанию услуг физическим лицам», – заявила министр образования РФ Ольга Васильева во время выступления в Государственной Думе 27 сентября 2017 г.
Определение термина «образование» закреплено в подпункте 1 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и включает в себя два смысловых элемента:
– образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства;
– образование как совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности, в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.
Как видим, образование – это, прежде всего, общественное благо, и процитированное определение нигде и никак не включает в себя термин «услуга». В то же время в иных разделах закона категория услуга употребляется как часть термина «платная образовательная услуга», что, по-видимому, и стало причиной возникновения негативной коннотации понятия «услуга», фактически низводящей образовательную сферу до уровня бытовой сферы услуг – парикмахерских, мастерских по ремонту обуви и т. д.
Тот факт, что образовательные организации предоставляют именно услуги, а не общественно значимое благо, вытекает из статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Часть 1 этой статьи устанавливает, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Таким образом, использование термина «услуга» в применении к сфере образования предопределяется закрепленным законом статусом государственного или муниципального учреждения, причем, как мы видели, этот статус относится вообще ко всем государственным и муниципальным учреждениям вне зависимости от сферы деятельности.
Безусловно, термин «услуга» в самой малой степени подходит для сферы образования. Поэтому в принципе было бы логично выделить из общего ряда учреждений отдельно государственные и муниципальные образовательные учреждения и закрепить в законе, что они предоставляют не услуги, а общественное благо, и закрепить таким образом их фактический особый организационно-правовой статус. Но такой же вопрос неизбежно возникнет и в применении к учреждениям культуры, науки, здравоохранения и другим в силу общей некоммерческой природы их деятельности.
В связи с этим, возможно, не меняя указанного закона о некоммерческих организациях, в большей степени использовать для определения статуса государственных и муниципальных образовательных организаций уже имеющиеся специальные «образовательные» нормы, направленные на регулирование целей, задач, условий деятельности указанных образовательных организаций.
Professional development в школе и вузе
После прошедшего Дня учителя, поздравлений коллег очередную «чеховку» хочется посвятить не конфликтам, а каким-то более нейтральным и благожелательным вопросам, например вопросам кадрового развития.
Практика показывает, что учителя, преподаватели активно стремятся повышать квалификацию, проходить переподготовку, рассматривая это как вклад в собственное карьерное продвижение. Во многих случаях именно учителя и преподаватели выступают в активной позиции заказчика различных курсов, направлений повышения квалификации и переподготовки. Таким образом, активизируется разнообразие предложений на рынке.
Нормативное регулирование повышения квалификации и переподготовки имеет противоречивый характер. С одной стороны, получение дополнительного профессионального образования закреплено в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» как право педагогического работника (подпункт 2 часть 5 статьи 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации). То есть директор школы, ректор вуза не может заставить педагогического работника проходить, например, повышение квалификации. С другой стороны, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих (раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования»), утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 26.08.2010 № 761н, в качестве квалификационных требований к многим должностям предусматривает в качестве одного из требований к квалификации наличие дополнительного профессионального образования.
Так, например, требования к квалификации заместителя руководителя (директора, заведующего, начальника) образовательного учреждения включают в качестве альтернативы либо высшее профессиональное образование по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Управление персоналом» и стаж работы на педагогических или руководящих должностях не менее 5 лет или высшее профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование в области государственного и муниципального управления, менеджмента и экономики и стаж работы на педагогических или руководящих должностях не менее 5 лет.
Руководители и заместители руководителя образовательной организации, как правило, очень занятые люди, и у них зачастую не хватает времени, чтобы пройти повышение квалификации, или они просто забывают про этот важный фактор профессионального роста. В итоге в последний момент судорожно ищутся какие-нибудь курсы повышения квалификации с полуфиктивным обучением, чтобы получить в последний момент заветные корочки и положить копию этих корочек в личное дело и на время забыть о проблеме.
Минобрнауки России, Общероссийский профсоюз образования в письме от 23.03.2015 «О реализации права педагогических работников на дополнительное профессиональное образование» указали, что работодатель не вправе обязывать работников осуществлять ДПО за счет их собственных средств. Однако при выполнении работодателем условий договора, связанного с ДПО, включая предоставление гарантий (то есть оплата проживания, проезда и другие), работник не вправе без уважительных причин отказаться от получения ДПО.
Отказ педагогического работника от прохождения ДПО в таких случаях будет являться дисциплинарным проступком. При этом при аттестации педагогических работников следует учитывать, что неполучение ими ДПО не может служить основанием для отказа в установлении педагогическим работникам квалификационной категории либо для признания их не соответствующими занимаемой должности.
При организации дополнительного профессионального образования работников в школах и вузах также возникает проблема выбора наиболее эффективных образовательных программ повышения квалификации среди всего огромного спектра, предлагаемого рынком.
В связи с этим особое значение приобретает оценка качества деятельности тех или иных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования.
Возможно сформулировать некоторые позиции, на которые возможно ориентироваться при выборе организаций, реализующих образовательные программы дополнительного образования. К их числу могут относиться следующие:
1) Срок деятельности организации. При прочих равных условиях более долгий срок деятельности образовательной организации в части реализации программ дополнительного образования может указывать на повышенное качество, если отсутствуют какие-либо сведения, опровергающие данный вывод.
2) Материально-техническое оснащение, включая наличие собственных помещений, оборудованных учебных кабинетов, учебного оборудования.
3) Наличие разработанных образовательных программ, расписаний занятий, графиков, оценочных средств, иных методических ресурсов и соблюдение требований к их содержанию.
4) Отсутствие претензий контролирующих и проверяющих органов и наличие положительных официальных оценок деятельности, произведенных в рамках установленных законодательством процедур, например, в форме профессионально-общественной аккредитации.
5) Наличие, полнота и регулярность в обновлении информации на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет». Следует отметить, что среди информации, указанной в статье 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», в отношении которой любая образовательная организация обязана обеспечить открытость и доступность, особое значение для дополнительного профессионального образования имеет информация о:
– руководителе образовательной организации, его заместителях, руководителях филиалов образовательной организации (при их наличии);
– о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования, квалификации и опыта работы;
– о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности.
Также среди документов, подлежащих обязательному размещению на сайте образовательной организации в сети «Интернет», возможно выделить документы, имеющие особую важность для дополнительного профессионального образования. К их числу следует отнести:
– документ о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе;
– предписания органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, отчетов об исполнении таких предписаний.
6) Правильность, своевременность и четкость в ведении финансовой документации по обучающимся при оформлении договоров с ними и приеме платежей за образовательные услуги. На качество работы организации также косвенно указывает правильность ведения первичных учетных документов, включая квитанции об оплате.
7) Кадровые условия реализации образовательных программ дополнительного профессионального образования, включая наличие преподавателей, работающих на постоянной основе. Отсутствие преподавателей, находящихся в трудовых отношениях с организацией, реализующей образовательные программы дополнительного профессионального образования по общему правилу, свидетельствует о более низком качестве учебной деятельности. Также необходимо оценивать статус преподавателей – известность, наличие достижений в своей области, образование, ученые степени и звания и другие более или менее объективные показатели.
В связи с этим целесообразно иметь в виду то, что дополнительное профессиональное образование, полученное в организациях высшего образования, а также в региональных институтах повышения квалификации работников образования, по общему правилу обладает большим потенциалом с точки зрения именно кадрового состава, нежели чем дополнительное профессиональное образование, полученное в иных организациях.
8) Отзывы об образовательной организации со стороны лиц, получавших образовательные услуги аналогичного профиля.
Важно отметить, что небольшие образовательные организации дополнительного профессионального образования потенциально иногда обладают большей гибкостью в удовлетворении конкретных запросов заказчика и в этом могут превосходить и образовательные организации высшего образования, и региональные институты повышения квалификации работников образования.
Поэтому важным является мониторинг качества работы самого работника, получившего дополнительное профессиональное образование. Если после прохождения курсов повышения квалификации или после переподготовки трудовая деятельность работника существенно улучшилась, то возможно говорить о высоком качестве полученного дополнительного профессионального образования вне зависимости от статуса организации.
Ситуация, когда учитель прошел курсы повышения квалификации и после его возвращения про эти курсы все «забыли», недопустима как с точки зрения эффективности использования потраченных на дополнительное образование средств, так и с точки зрения качества работы конкретной образовательной организации.
