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5. Die Vorwirkung der noch nicht umzusetzenden Richtlinie
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Eine Richtlinie kann bereits vor Ablauf ihrer Umsetzungsfrist und vor Umsetzung in nationales Recht Rechtswirkungen entfalten. Ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe einer Richtlinie gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV verbietet es der Grundsatz der Vertragstreue, dass in den Mitgliedstaaten Handlungen vorgenommen werden, die geeignet sind, das durch die Richtlinie vorgegebene Ziel ernstlich zu gefährden.[30] Bereits ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe einer Richtlinie müssen daher alle Staatsorgane diese Richtlinie bei der Auslegung des nationalen Rechts aufgrund ihrer Vorwirkung beachten.[31]
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Die Frage, ab welchem Zeitpunkt nationale Gerichte zur richtlinienkonformen Auslegung verpflichtet sind, ist bisher von dem EuGH nicht eindeutig entschieden worden. Allerdings hatte der EuGH bereits in einem Urteil vom 18.12.1997[32] entschieden, dass Richtlinien bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist eine Vorwirkung für die nationale Gesetzgebung haben.[33] Der BGH[34] hat inzwischen festgestellt, dass den nationalen Gerichten bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist die Rechtsfortbildungskompetenz zustehe, das nationale Recht entsprechend auszulegen.
Hinweis
Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung
Das nationale Recht ist im Regelungsbereich von Richtlinien richtlinienkonform auszulegen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Umsetzungsfrist bereits abgelaufen ist oder nicht.
Beispiel
BGH -Entscheidung zur Vorwirkung
Die RL 97/55/EG lässt die vergleichende Werbung unter gewissen Umständen zu. Der BGH hielt es für geboten, diese RL auch schon vor Ablauf der Umsetzungsfrist zu berücksichtigen. In seiner bisherigen Rechtsprechung hatte der BGH die vergleichende Werbung als Verstoß gegen die guten Sitten gem. § 1 UWG in der Fassung vor der Richtlinienumsetzung grundsätzlich verboten. Die Bedenken, eine richtlinienkonforme Auslegung vor Ablauf der Umsetzungsfrist greife in die Kompetenzen des nationalen Gesetzgebers ein, sind aus der Sicht des BGH unbegründet, solange sich die Konformität mittels Auslegung im nationalen Recht herstellen lasse und soweit dem Gesetzgeber ohnehin kein Umsetzungsspielraum bleibe.[35]
6. Die Sperrwirkung der umgesetzten Richtlinie[36]
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Die aufgrund einer Richtlinie angepassten nationalen Rechtsvorschriften stehen nicht mehr zur unbeschränkten Disposition des nationalen Gesetzgebers. Sie dürfen nicht mehr entgegen den Richtlinienvorgaben abgeändert werden.
JURIQ-Klausurtipp
Fälle zu nicht rechtzeitig oder nicht vollständig umgesetzten Richtlinien werden gerne in Klausuren verarbeitet.
4. Teil Quellen des Unionsrechts › C. Das Sekundärrecht › III. Die Beschlüsse
III. Die Beschlüsse
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Gem. Art. 288 Abs. 4 AEUV ist ein Beschluss in allen seinen Teilen für diejenigen verbindlich, die er bezeichnet. Rechte und Pflichten des individualisierbaren Adressatenkreises werden durch ihn unmittelbar begründet. Im Gegensatz zur Verordnung regelt der Beschluss konkret individuell. Adressat eines Beschlusses kann ein Mitgliedstaat oder auch eine juristische oder natürliche Person sein. Beschlüsse sind für seine Adressaten unmittelbar anwendbar. Beschlüsse gegenüber Mitgliedstaaten können unmittelbare Wirkungen für Einzelne in den adressierten Mitgliedstaaten erzeugen.[37] Der Einzelne kann sich unmittelbar auf einen Beschluss berufen, der an einen Mitgliedstaat gerichtet ist, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:[38]
| • | Der Beschluss ist inhaltlich unbedingt und hinreichend genau, |
| • | der Beschluss begründet Rechte des Einzelnen gegenüber einem Mitgliedstaat und |
| • | die in ihm gesetzte Frist ist abgelaufen. |
Beispiel
Leberpfennig-Urteil des EuGH[39][40]
Der Rat beschloss ein gemeinsames Umsatzsteuersystem für die Güterbeförderung im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschifffahrtsverkehr. Dieses wurde in der Bundesrepublik in Kraft gesetzt. Es erging zeitgleich eine Entscheidung an die Mitgliedstaaten, dass mit Inkrafttreten des neuen Umsatzsteuersystems die Mitgliedstaaten keine ähnlichen Steuern mehr erheben dürften. Dennoch führte die Bundesrepublik aufgrund eines neu erlassenen Gesetzes die Straßengüterverkehrssteuer als ähnliche Steuer ein. Güterverkehrsunternehmer G wurde mit dieser neuen Steuer belastet. Er berief sich zu seinem Schutz auf die Entscheidung, die unmittelbar auf ihn anwendbar sei.
Der EuGH wies darauf hin, dass dieser Beschluss als Norm des Europarechts Vorrang gegenüber dem deutschen Gesetz habe. Die Bundesrepublik hätte daher die Straßengüterverkehrssteuer nicht beschließen dürfen. G könne sich auf diese nicht an ihn adressierte Entscheidung berufen, da diese inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sei und Rechte eines Einzelnen gegenüber einem Mitgliedstaat begründe.
4. Teil Quellen des Unionsrechts › C. Das Sekundärrecht › IV. Empfehlungen und Stellungnahmen
IV. Empfehlungen und Stellungnahmen
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In Art. 288 Abs. 5 AEUV heißt es zu Empfehlungen, dass sie unverbindlich sind. Mit Hilfe einer Empfehlung können Unionsorgane dem Adressaten ein bestimmtes Verhalten nahe legen.[41] So kann z.B. gem. Art. 117 Abs. 1 S. 2 AEUV die Kommission eine Empfehlung von Maßnahmen zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen an einzelne Mitgliedstaaten richten.
Nach Art. 288 Abs. 5 AEUV ist auch eine Stellungnahme unverbindlich. In einer Stellungnahme können Unionsorgane ihre Auffassung zu einer Initiative äußern.[42] Beispielhaft sei die Stellungnahme des Europäischen Parlamentes gem. Art. 294 Abs. 2 AEUV im Mitentscheidungsverfahren genannt.
Empfehlungen und Stellungnahmen sind unverbindliche Interpretationshilfen. Sie haben einen offenen Adressatenkreis, sind aber auch häufig an einzelne Mitgliedstaaten gerichtet. Trotz ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit kommt ihnen eine hohe politische Bedeutung zu. Nationale Gerichte haben diese zu berücksichtigen, wenn sie Aufschluss über die unionsrechtliche Auslegung von nationalen Durchführungsregelungen geben wollen.[43]
4. Teil Quellen des Unionsrechts › C. Das Sekundärrecht › V. Übungsfall Nr. 1
V. Übungsfall Nr. 1
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„Der Sprachkurs“
Der dänische Staatsangehörige C wird auf dem Kopenhagener Hauptbahnhof von einem Vertreter der Firma X angesprochen. Der Vertreter überzeugt C, an einem Italienischkurs im Fernunterricht teilzunehmen. C unterschreibt einen entsprechenden Vertrag auf dem Bahnhof. Schon kurze Zeit später bereut C den Vertragsabschluss und widerruft nach drei Tagen seine Bestellung gegenüber X.
X weist den Widerruf zurück, da ein Widerruf einer Willenserklärung im dänischen Zivilgesetzbuch nicht geregelt sei.
C beruft sich daraufhin auf die Richtlinie 85/577/EWG (HaustürgeschäfteRL), deren fristgemäße Umsetzung Dänemark versäumt hat. Die Richtlinie, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau ist, soll entsprechend ihrer Begründung einen Mindestschutz der Verbraucher gewährleisten. Die Richtlinie sieht vor, dass bei Verträgen, die auf Initiative eines Gewerbetreibenden außerhalb seiner Geschäftsräume abgeschlossen wurden, dem jeweiligen Vertragspartner ein Widerrufsrecht innerhalb einer Frist von sieben Tagen zusteht.
Aufgabe: Steht C mit Rücksicht auf die Richtlinie 85/577/EWG ein Widerrufsrecht gegenüber X zu? Wenn diese Frage zu verneinen ist, ist ein gegen Dänemark gerichteter unionsrechtlich begründeter Anspruch auf Ersatz des dem C entstandenen Schadens zu prüfen.
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Lösung
A. Hat C gegenüber X mit Rücksicht auf die in Dänemark nicht rechtzeitig umgesetzte HaustürgeschäfteRL ein Widerrufsrecht?
I. Die horizontale Direktwirkung
Es ist zu prüfen, ob die nicht rechtzeitig umgesetzte Richtlinie eine unmittelbare Wirkung im Verhältnis der Bürger zueinander entfalten kann. Man spricht hier auch von der horizontalen Direktwirkung.
1. Voraussetzungen der Direktwirkung der HaustürgeschäfteRL
Gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV ist die Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Somit ist die Richtlinie in jedem Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, in nationales Recht umzusetzen. Es besteht für die adressierten Mitgliedstaaten eine Frist zur Umsetzung von in der Regel bis zu drei Jahren. Die Frist wird jeweils konkret in den letzten Artikeln der Richtlinie bezeichnet. Dänemark hatte die HaustürgeschäfteRL nicht rechtzeitig umgesetzt. Die Mitgliedstaaten sollen selbst bestimmen können, mit welchen Rechtsakten und -techniken das Richtlinienziel national umgesetzt werden soll. Grundsätzlich hat eine Richtlinie vor ihrer Umsetzung keine Rechtswirkungen, denn dadurch würde das Ausfüllen des soeben beschriebenen Gestaltungsspielraums unmöglich gemacht. Nur die Verordnung gilt unmittelbar im nationalen Recht.
Für das Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Staat ist beim Vorliegen bestimmter vom EuGH entwickelter Kriterien eine unmittelbare Wirkung der nicht fristgemäß umgesetzten Richtlinie ausnahmsweise anerkannt worden.
2. Vorliegen einer horizontalen Direktwirkung
Die unmittelbare Wirkung im Verhältnis der Bürger zueinander wurde bislang immer abgelehnt. Begründet wird diese Ablehnung damit, dass in dem Verhältnis der Bürger zueinander der Sanktionscharakter der unmittelbaren Wirkung von nicht rechtzeitig oder unvollständig umgesetzten Richtlinien nicht zum Tragen kommen kann, da der Bürger hierfür nicht verantwortlich ist. Nur der säumige Mitgliedstaat soll durch die unmittelbare Anwendbarkeit der von ihm nicht fristgemäß umgesetzten Richtlinie sanktioniert werden. Der Bürger hingegen soll darauf vertrauen können, dass er erst dann von Vorschriften einer Richtlinie in seinen Rechten belastet wird, wenn diese in nationales Recht umgesetzt worden ist. Ausnahmsweise besteht eine horizontale Direktwirkung, wenn die eine Seite – unabhängig von ihrer Rechtsform – unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse anbietet. Davon kann man bei X als Firma, die Sprachkurse im Fernunterricht betreibt, nicht ausgehen.
3. Zwischenergebnis
C kann sich somit nicht auf die nicht rechtzeitig umgesetzte Richtlinie zur Begründung eines Widerrufsrechts gegenüber X berufen.
II. Die richtlinienkonforme Auslegung
Es ist zu prüfen, ob aufgrund der richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts dem C ein Widerrufsrecht zusteht.
Eine Richtlinie kann bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist und vor Umsetzung in nationales Recht Rechtswirkungen entfalten. Ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe einer Richtlinie gem. Art. 297 Abs. 1 AEUV verbietet es der Grundsatz der Vertragstreue gem. Art. 4 Abs. 3 EUV dass in den Mitgliedstaaten Handlungen vorgenommen werden, die geeignet sind, das durch die Richtlinie vorgegebene Ziel ernstlich zu gefährden. Bereits ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Richtlinie müssen alle Staatsorgane bei der Auslegung des nationalen Rechts die Gefährdung der Zielerreichung der Richtlinie vermeiden.
Würde C also nun vor einem dänischen Gericht gegen X wegen des Widerrufs des Vertrages klagen, müsste das Gericht das dänische Gesetz richtlinienkonform auslegen. Allerdings enthält das dänische Zivilgesetzbuch laut Sachverhalt keinerlei Regelung zu einem Widerruf einer Willenserklärung. Es ist daher auch nicht möglich, das dänische Gesetz bzgl. des einzuräumenden Widerrufsrechts innerhalb von sieben Tagen nach Vertragsabschluss richtlinienkonform auszulegen.
III. Ergebnis
C hat gegenüber X mit Rücksicht auf die in Dänemark nicht rechtzeitig umgesetzte HaustürgeschäfteRL kein Widerrufsrecht.
B. Besteht ein gegen Dänemark gerichteter unionsrechtlich begründeter Anspruch auf Ersatz des dem C entstandenen Schadens?
I. Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch
Wie unter A bereits ausgeführt, ist für das Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Staat beim Vorliegen bestimmter vom EuGH entwickelter Kriterien eine unmittelbare Wirkung der nicht fristgemäß umgesetzten Richtlinie ausnahmsweise anerkannt worden. In der Francovich-Entscheidung hat der EuGH die Voraussetzungen benannt, die einen Schadensersatzanspruch des Einzelnen gegen den jeweiligen Mitgliedstaat bei unterbliebener oder fehlerhafter Richtlinienumsetzung begründen können.
1. Ablauf der Umsetzungsfrist
Die Frist zur Umsetzung der HaustürgeschäfteRL ist abgelaufen, ohne dass Dänemark die notwendigen nationalen Umsetzungsmaßnahmen durchgeführt hat.
2. Begünstigung des Einzelnen
Durch die nicht umgesetzte Richtlinie muss der Einzelne begünstigt werden. Die Richtlinie dient dem Verbraucherschutz, ist also schon deshalb eine begünstigende Regelung. Da diese Richtlinie u.a. dem Einzelnen eine Widerrufsmöglichkeit einräumt, erfolgt eine Begünstigung. C hätte innerhalb der vorgegebenen Frist von sieben Tagen den Vertrag widerrufen können. Tatsächlich hat er schon nach drei Tagen einen Widerruf erklärt.
3. Inhaltliche Unbedingtheit
Die Wirkung der Richtlinie darf nicht an Bedingungen geknüpft sein. Die inhaltliche Unbedingtheit wird bereits im Sachverhalt bejaht.
4. Hinreichende Bestimmtheit
Die Richtlinie muss auch ohne nationale Umsetzung hinreichend bestimmt sein. Dies wird bereits im Sachverhalt angegeben.
5. Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht
Ein derartiger Verstoß durch einen Mitgliedstaat wird bejaht, wenn die unterlassene Umsetzung einen offenkundigen und erheblichen Ermessensfehler des säumigen Mitgliedstaates darstellt. Da die Umsetzungsfrist in der Richtlinie benannt ist und keine Gründe zur Rechtfertigung der nicht erfolgten Umsetzung genannt werden, ist von einem offenkundigen und erheblichen Fehlverhalten Dänemarks auszugehen. Es steht nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten, ob sie die von den Gemeinschaftsorganen beschlossenen Richtlinien dann auch in ihr nationales Recht umsetzen.
6. Kausalzusammenhang zwischen der unterlassenen Umsetzung und dem entstandenen Schaden
C konnte wegen der nicht rechtzeitig erfolgten Umsetzung den Vertrag mit X nicht widerrufen und musste daher die vereinbarte Unterrichtsgebühr zahlen. Das ist sein Schaden. Der Kausalzusammenhang ist zu bejahen.
C. Ergebnis
C hat einen gegen Dänemark gerichteten unionsrechtlich begründeten Anspruch auf Ersatz des ihm entstandenen Schadens.
Anmerkungen
[1]
Gemeint sind der EUV und der AEUV.
[2]
D.h., sie können Recht durch eine Verordnung, Richtlinie, Beschlüsse, Empfehlungen oder Stellungnahmen setzen.
[3]
EuGH Slg. 1985, 1057.
[4]
Karpenstein Praxis des EG-Rechts Rn. 53.
[5]
Zum Vergleich: Das unmittelbar anwendbare Primärrecht begründet nur ein Rechtsverhältnis zwischen dem Einzelnen und dem Staat, Karpenstein Praxis des EG-Rechts Rn. 55.
[6]
Streinz Europarecht Rn. 482–487.
[7]
EuGH Rs. C-361/88 bzw. C-59/89, Kommission/Deutschland „TA-Luft“; Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 30, EuGH Urteil vom 30.5.1991 – Slg. 1991, I-2567 bzw. 2607.
[8]
ABl. 1980 Nr. L 229/30.
[9]
ABl. 1982 Nr. L 379/15.
[10]
GMBl. 1986 I, 95/202.
[11]
Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 64.
[12]
EuGH Rs. C-334/92, Teodoro Wagner Miret/Fondo de Garant`a Salarial, Slg. 1993, I-6911.
[13]
EuGH Rs. C-392/93, The Queen/H.M. Treasury, ex parte: British Telecommunications, Slg. 1996, I-1631, Rn. 38 ff.
[14]
Herrmann Examens-Repetitorium Europarecht Rn. 81–83.
[15]
EuGH Slg. 1991-I, 5357 = Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 64. Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 64. S. auch Fallbearbeitung Musil/Burchard Klausurenkurs im Europarecht Rn. 342–381.
[16]
Heute Art. 267 AEUV.
[17]
Siehe hierzu die EuGH-Entscheidung zu Delena Wells vom 7.01.2004 – Slg. 2004, S. I-723 = Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 35.
[18]
Herrmann Examens-Repetitorium Europarecht Rn. 82 f. EuGH Rs. C-224/01, Köbler Slg. 2003, I-10239, Rn. 53; Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 68.
[19]
Thiele Europarecht S. 117; Arndt/Fischer Europarecht S. 196–199.
[20]
In Abgrenzung hierzu die folgenden Ausführungen zur Richtlinie mit Doppelwirkung.
[21]
EuGH Slg. 1994-I, 3325; Arndt/Fischer/Fetzer Fälle zum Europarecht S. 37–45. S. auch Fallbearbeitung Musil/Burchard Klausurenkurs im Europarecht Rn. 342–381.
[22]
Streinz Europarecht Rn. 494. Arndt/Fischer/Fetzer Europarecht Rn. 199 f.
[23]
EuGH Rs. C-157/02, Fall einer nicht vollständig umgesetzten Richtlinie.
[24]
Heute Art. 267 AEUV.
[25]
Thiele Europarecht S. 118.
[26]
Karpenstein Praxis des EG-Rechts Rn. 71.
[27]
Herrmann Examens-Repetitorium Europarecht Rn. 50–53.
[28]
EuGH EWS 2004, 232. Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 35 f.
[29]
Heute Art. 267 AEUV.
[30]
Thiele Europarecht S. 114; Streinz Europarecht Rn. 509.
[31]
Streinz Europarecht Rn. 509.
[32]
EuGH Slg. 1997-I, 7411 – Inter-Environnement.
[33]
Siehe hierzu Arndt/Fischer/Fetzer Fälle zum Europarecht, S. 49.
[34]
BGH NJW 1998, 2208.
[35]
BGH NJW 1998, 2208.
[36]
Thiele Europarecht S. 114.
[37]
Streinz Europarecht Rn. 515-518; Thiele Europarecht S. 120; Herrmann Examens-Repetitorium Europarecht Rn. 53.
[38]
Arndt/Fischer/Fetzer Europarecht S. 56; Karpenstein Praxis des EG-Rechts Rn. 75.
[39]
EuGH Slg. 1970, 825.
[40]
Pechstein Entscheidungen des EuGH Rn. 41.
[41]
Streinz Europarecht Rn. 521 f.
[42]
Streinz Europarecht Rn. 521 f.
[43]
Arndt/Fischer/Fetzer Europarecht S. 57; Thiele Europarecht S. 120 f.
4. Teil Quellen des Unionsrechts › D. Sekundärrechtliche Normen im Bereich der GASP, im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und des Datenschutzrechts
D. Sekundärrechtliche Normen im Bereich der GASP, im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und des Datenschutzrechts
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Gemeint ist das Recht, das von der EU in den bisherigen[1] Politikfeldern der zweiten und dritten Säule erlassen werden konnte. Man sprach auch vom Unionssekundärrecht.[2] Die Politikfelder der GASP gem. Art. 11–28 EUV a.F. (zweite Säule) und der PJZS gem. Art. 29–43 EUV a.F. (dritte Säule) gehörten bis zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages nicht zum Gemeinschaftsrecht der Europäischen Gemeinschaft, sondern waren Gegenstand der im EUV a.F. geregelten intergouvernementalen Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten. Das Unionssekundärrecht band zwar alle Mitgliedstaaten nach den allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen, war aber nicht unmittelbar im nationalen Recht der Mitgliedstaaten anwendbar. Es bedurfte stets eines gesonderten Transformationsaktes in jedem Mitgliedstaat.[3] Das Unionssekundärrecht hatte somit keinen Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht.
4. Teil Quellen des Unionsrechts › D. Sekundärrechtliche Normen im Bereich der GASP, im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und des Datenschutzrechts › I. Sekundärrechtsnormen im Bereich der GASP nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages
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