Buch lesen: «La construcción de la democracia y la garantía de los derechos»

I. INTRODUCCIÓN

Sin duda, en este último cuarto de siglo, el Tribunal Constitucional ha logrado, en el ámbito de sus competencias, redimensionar las funciones de las diferentes instituciones comprometidas con la administración de justicia peruana, adaptándolas, en gran medida, a los mandatos de la norma fundamental con miras, especialmente, al cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 1 de la Constitución, según el cual la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado.

Ahora bien, aun cuando la administración de justicia en el Perú haya realizado significativos avances por obra del control del Tribunal Constitucional, hoy aún existen retos y conquistas pendientes. A este respecto, en el caso del Poder Judicial, su accionar, en todas las instancias y las especialidades, ha sido controlado a través de sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional que han hecho prevalecer garantías procesales, como aquellas que componen el debido proceso, pero también garantías materiales a partir del emblemático caso Apolonia Ccollcca del año 20061; caso que marcó un antes y un después respecto al amparo contra resoluciones judiciales.

Asimismo, el Tribunal Constitucional hizo respetar el artículo 145 de la Constitución que establece que el “el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso”, posibilitando con ello que, bajo cierto nivel de coordinación y a fin de proteger su independencia e imparcialidad, dicho poder del Estado pueda tener un régimen especial que le asegure un presupuesto acorde con sus responsabilidades2.

En lo que respecta al Ministerio Público, el Tribunal Constitucional ha emitido sentencias que dan cuenta del proceso de adaptación a los marcos constitucionales de la labor de persecución del delito. Así pues, ha garantizado los derechos de defensa, contradicción, motivación, entre otras garantías en la etapa de investigación preliminar y en otras etapas de la actuación fiscal3.

Sobre el ex Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional ha emitido sentencias en las que se ha interpretado su ley orgánica conforme a la Constitución, controlando las diferentes decisiones sobre la ratificación y la destitución de magistrados4.

En el caso de la justicia militar policial, el Tribunal Constitucional, desde el año 2003, ha logrado hacer prevalecer, progresivamente, determinadas garantías propias de la función jurisdiccional (independencia, imparcialidad, permanencia e inamovilidad, entre otras), más allá de si se trataba de un juez ordinario o un juez militar5. En todo caso, sin dejar de reconocer el avance en la constitucionalización de la justicia militar y policial, lo cierto es que se trata de un esfuerzo inacabado.

Más allá del significado que este proceso de constitucionalización ha tenido en las diferentes instituciones comprometidas con la administración de justicia, es indispensable también reflexionar con una mirada constructiva de futuro sobre la propia actuación jurisdiccional del Tribunal Constitucional, por ello, me referiré, en primer término, a la necesidad de institucionalizar o incorporar, de forma permanente, la expedición de sentencias estructurales como parte del quehacer ordinario del Tribunal Constitucional. En segundo lugar, analizaré la importancia de las deliberaciones públicas en la toma de sus decisiones; luego, examinaré las razones que justificarían por qué dicho Tribunal debería constituirse, básicamente, como un «tribunal de precedentes» y, finalmente, desarrollaré algunas consideraciones en torno a la importancia de lo que podría denominarse una «justicia constitucional inclusiva».

II. SOBRE LA RELEVANCIA DE LAS SENTENCIAS ESTRUCTURALES EN LA PRÁCTICA JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En primer lugar, considero que es necesaria la reconfiguración del alcance de los procesos de tutela de derechos que el Tribunal somete a su conocimiento. Así pues, se debería transitar desde los clásicos procesos de tutela individual hacia los procesos de tutela estructural; es decir, junto a la tutela individual, se debería avanzar hacia una tutela colectiva, con un mayor alcance en cuanto a la protección que se brinde a los justiciables.

En la actualidad, la mayoría de los casos se inician con demandas individuales que persiguen restablecer el ejercicio de los derechos subjetivos, en tal sentido, una clásica concepción de los procesos constitucionales se visibiliza, por ejemplo, en el diseño, objeto y fines del proceso de amparo, que confiere una protección individual y concreta de los derechos subjetivos que habrían sido, prima facie, infringidos.

Así pues, existe una correspondencia entre el acto lesivo objeto de control en el proceso y los efectos de la sentencia que busca revertir sus consecuencias. Al respecto, el pronunciamiento de la justicia constitucional que ordena el restablecimiento del ejercicio del derecho conculcado, en principio, tiene efectos vinculantes para las partes y, en su ejecución, el juez de la causa debe garantizar su pleno cumplimiento que se concreta, principalmente, en la satisfacción de lo solicitado por la parte demandante, sin que se extiendan sus decisiones a personas que no han participado en el proceso constitucional.

Frente a dicha situación, considero importante replantear el quehacer jurisdiccional de esta alta corte, a fin de incorporar de forma ordinaria y permanente, en el ámbito de sus atribuciones, y según corresponda, el empleo de sentencias estructurales, ello en aras de fortalecer la tutela que el órgano de control de la constitución brinda en el marco de los procesos constitucionales de la libertad; sobre todo si lo que está en juego es la protección efectiva de derechos básicos e indispensables para el ejercicio de una ciudadanía de calidad. Por consiguiente, es menester transitar desde una tutela individual, o cuando menos solo individual, hacia una tutela de carácter social.

Además, es importante anotar que en el ámbito de las sentencias estructurales no se advierte únicamente la habitual confrontación entre dos partes, en la que una de ellas ha padecido, en principio, la violación de sus derechos. Antes bien, las sentencias emitidas en dichos procesos se enmarcan en contextos más complejos que conllevan a que, a la larga, la protección ordinaria de alcance individual sea de poca utilidad, al dejar inalteradas las causas de fondo que han originado la actuación lesiva de los derechos fundamentales invocados por los justiciables.

En tal sentido, una petición individual, encaminada originalmente a obtener la protección de un derecho subjetivo, en caso de ser dilucidada y resuelta bajo los alcances de una sentencia estructural, posibilitará escenarios donde se lleven a cabo actuaciones judiciales mucho más robustas y tuitivas. De hecho, en la actualidad, las altas cortes de justicia se decantan no solo por asegurar la protección del titular del derecho que ha iniciado el proceso, sino de todas las personas que se encuentran en una situación análoga a la suya. Así, la decisión judicial que fue expedida para reparar la violación concreta y particular de un derecho subjetivo se convierte en un remedio de alcance colectivo.

En otras palabras, antes de reparar únicamente la infracción de tipo individual, en el fondo se busca resolver aquella situación social que la ha causado y que compromete a un grupo amplio de personas (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2009, 321-373). En efecto, existe un elevado número de personas favorecidas por la extensión de los alcances de tales fallos, en tal sentido, se transforma el rol que desempeñan los órganos jurisdiccionales concebidos tradicionalmente para la protección de derechos básicamente individuales.

En segundo lugar, los tribunales de justicia, en ocasiones, enfrentan algún tipo de bloqueo institucional (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2009, 343-355) que ha limitado la capacidad de respuesta desde el Estado y que ha generado ciclos de inercia en su funcionamiento. Así pues, concurren arraigados obstáculos institucionales y culturales que impiden y/o anulan el poder de respuesta del Estado frente a un contexto social crítico.

En todo caso, la actividad de altas cortes como el Tribunal Constitucional debería procurar remover tales obstáculos que dificultan el cumplimiento de las tareas que corresponden a las autoridades. De esta manera, el Tribunal Constitucional contribuiría en dicho esfuerzo, por lo que una vez implementada la decisión, los órganos competentes se encontrarán nuevamente en condiciones de continuar el ejercicio de sus competencias de manera autónoma.

En tercer lugar, la expedición de este tipo de pronunciamientos responde a la complejidad de lo dispuesto en las sentencias estructurales. En tal sentido, en vez de disponerse la ejecución de los típicos mandatos de hacer o no hacer, en estas sentencias lo ordenado por el Tribunal Constitucional consiste en llevar a cabo actuaciones requieren de un decidido esfuerzo institucional de parte de las entidades demandadas.

A su vez, esto exige del Tribunal Constitucional una labor creativa al momento de idear el remedio judicial requerido y presupone también una reformulación de la doctrina de la separación de los poderes (Osuna 2015, 114). A ello se debe asociar una nueva fase o etapa, como es la etapa de seguimiento de las sentencias estructurales. A este respecto, corresponde advertir que la sentencia no concluye el proceso, así pues, una característica central del amparo estructural consiste en que buena parte de los procesos no concluyen en realidad con la expedición de la sentencia.

En efecto, la expedición de la sentencia estructural, en vez de dar por concluido el proceso judicial, da inicio, en cambio, a una fase subsiguiente durante la cual se evalúa el cumplimiento de las órdenes impartidas. Así, el Tribunal Constitucional cuenta con la facultad de supervisar su cumplimiento. Dicha verificación constituye un aspecto central en la ejecución de dichas decisiones. El seguimiento del cumplimiento del fallo es asumido de manera directa por el Tribunal Constitucional con la finalidad de evaluar el grado de ejecución de sus mandatos y tomar las medidas que correspondan, ello en caso se configuren incumplimientos reiterados.

En todo caso, la complejidad de lo ordenado en tales sentencias, así como el hecho de que aquellas tengan como destinatarios a instituciones de alto nivel en la estructura del Estado, son aspectos que pueden dilatar el pleno cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional. En tales procesos se visibiliza que la inacción y la negligencia del Estado son, en buena medida, los problemas de fondo a enfrentar. Por ello, puede considerarse que las sentencias estructurales pretenden generar cambios en la actuación del Estado a través de un conjunto de mecanismos que deben orientarse, especialmente, hacia el fomento del diálogo interinstitucional (Abramovich y Courtis 2009, 16) y la participación de todos los involucrados.

En este pleno y, en estos últimos años, se ha implementado la etapa de supervisión de las sentencias que han declarado un estado de cosas inconstitucional. Dicha etapa se ha institucionalizado a través de la Resolución Administrativa N.º 065-2020-P/TC, publicada el 13 de junio de 2020 en el diario oficial El Peruano, en virtud de la cual se dispuso la creación del Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional y se creó su reglamento.

En la actualidad, el Tribunal ha expedido cuatro sentencias en etapa de supervisión. Dos de ellas están relacionadas, fundamentalmente, con la precariedad que caracteriza las condiciones de reclusión de la población privada de su libertad. Así, una de ellas abordó la problemática del hacinamiento carcelario y las severas deficiencias en la calidad de su infraestructura y servicios básicos a nivel nacional6, en tanto que la otra se refirió a la salud mental de las personas recluidas en centros penitenciarios7. En otro caso se abordó el respeto de la diversidad lingüística en el Perú y, especialmente, del derecho al uso del propio idioma ante cualquier autoridad (entre ellos, el quechua)8 y, finalmente, en otra causa emblemática, el acceso a la educación básica en el ámbito rural9.

En cuanto a la supervisión del cumplimiento de dichas sentencias, el Tribunal Constitucional no solo requirió la información necesaria y pertinente a las instituciones emplazadas, sino que ha llevado a cabo las correspondientes audiencias de supervisión en las que no solo ha escuchado a las partes, sino también a los funcionarios responsables del cumplimiento efectivo de sus mandatos.

Finalmente, si algún aspecto de lo resuelto en dichas sentencias estructurales aún no se ha cumplido, el Tribunal deberá mantener abierta dicha etapa de supervisión hasta el efectivo cumplimiento de todo lo ordenado en la sentencia.

III. SOBRE LA IMPORTANCIA DE LAS DELIBERACIONES PÚBLICAS