Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира

Трамп: Не ищите – и не найдете

В феврале 2018 года вооруженный подросток застрелил 17 учеников и учителей в высшей школе Мэрджори-Стоунман-Дуглас в Парклэнде (штат Флорида). На следующей неделе президент Трамп провел «слушания»^[119]. Ужасное событие снова вызвало к жизни общенациональную дискуссию о праве на владение оружием. Мероприятие, похожее по формату на собрание городского совета, должно было дать президенту возможность выслушать тех, кто пострадал от насильственных преступлений с использованием огнестрельного оружия, и рассмотреть их предложения. Но президенту, известному отсутствием эмпатии, буквально пришлось написать себе шпаргалки с надписями «Я вас услышал» и «Я слушаю», чтобы напоминать себе о том, что он вообще должен делать. А его реальной целью на этой встрече было «продавить» предложение, первоначально выдвинутое Национальной стрелковой ассоциацией США после стрельбы в школе Сэнди-Хук в 2012 году. Оно состояло в том, чтобы выдать оружие учителям^[120]. «Отлично обученные, владеющие оружием учителя/тренеры решили бы проблему еще до прибытия полиции, – написал Трамп о вооруженных учителях в своем твиттере. – Если мы введем такие меры, – писал он, – НАПАДЕНИЯМ КОНЕЦ!»^[121]

Позднее президент продолжал настаивать на том, чтобы вооружить учителей, хотя не было никаких данных или доказательств, подтверждающих, что такая идея могла бы сработать. У его плана было бесчисленное множество недостатков. Даже представители правоохранительных органов попадают в цель только в 18 % случаев; каковы же будут шансы учителей остановить нападающих, не причинив вреда самим себе или ученикам? По статистике, в большинстве случаев стрелков останавливают невооруженные люди^[122]. И, поскольку большинство из нападавших впоследствии убивают себя, то угроза смерти вряд ли их отпугнет. Неудивительно, что большинство учителей оказалось против идеи Трампа^[123].

Традиционные аналитические механизмы Белого дома и соответствующих федеральных ведомств не сыграли никакой роли в разработке, изучении или поддержке этого невнятного предложения или других малопродуманных идей, например, прозвучавшего в 2020 году предложения лечить COVID-19 с помощью хлорки, гидроксихлорохина или вакцины от гриппа, или бессмысленного предложения купить Гренландию, озвученного в 2019 году. Не было никакого плана, который позволил бы это реализовать. И снова президент обходил институционализированные механизмы принятия решений. Он предоставлял своим советникам попытки угнаться за ним и лихорадочно изобретать планы, которые позволили бы воплотить высказанную им идею на практике.

Схожим образом президент Трамп остановил работу федерального правительства в 2018 году и объявил чрезвычайное положение в начале 2019 года, чтобы получить $5,7 млрд на финансирование строительства стены на западной границе Соединенных Штатов – решение выдуманной проблемы, которую Белый дом упорно отказывался обсуждать, потому что ее существование не было подтверждено фактами.

Честное исследование состояния иммиграции и вопросов безопасности выявило бы, что в 2018 году число случаев незаконного пересечения юго-западной границы было самым низким за все время. Больше тысячи километров ограждения уже смонтировано. Подавляющее большинство людей, которых депортируют из США, не совершали насильственных преступлений, и никто из них не виновен в терроризме, несмотря на заявления, которые делал Трамп во время своей предвыборной кампании^[124]. Более глубокое изучение и общественное обсуждение проблемы употребления наркотиков могло бы указать на решения, направленные на то, чтобы лечить зависимость, а не строить стену. Но такой подход не согласовался бы с ксенофобской риторикой президента.

В администрации, известной своим «недисциплинированным и безрассудным» подходом к принятию решений, такое небрежное отношение к истине было скорее правилом, чем исключением^[125]. Яркой чертой президентства Трампа стало крайнее пренебрежение экспертными знаниями, целостностью и компетентностью государственных органов, и во время кризиса, вызванного пандемией коронавируса, это стоило американским семьям тысяч жизней. В различных сферах, от здравоохранения до экологии, администрация не только нарушала принципы принятия решений, основанные на фактах, но и открыто насмехалась над ними.

Вряд ли это должно кого-то удивлять. В 2017 году команде Трампа не удалось подготовить передачу власти. Вместо этого она глумилась над своими законными обязанностями и над дисциплинированной и систематической подготовкой к передаче власти, которую проводила администрация Обамы (и над аналогичной процедурой, когда Джордж Буш – младший уступал Обаме свой пост). Во многих ведомствах никто даже не удосужился провести брифинг или разобраться в том, как работают государственные органы^[126]. Поэтому неудивительно, что политические решения иногда принимались на основе репортажей Fox News – начиная с запрета на приезд в США граждан из различных исламских стран, который Трамп принял, не посоветовавшись со своим кабинетом.

Трамп был первым президентом с 1941 года, не назначившим научного советника в первый год своего правления (наряду с этим пустующими остались и тысячи других позиций)^[127]. Только за первый год президентства Трамп разразился целым рядом надуманных политических заявлений, которые удивили даже его советников. Также в 2018 году он распустил команду реагирования на глобальные пандемии. Хотя несколько сотрудников остались и продолжили работать над вопросами глобального здравоохранения, команда была распущена и ее состав радикально уменьшился.

Презрение Трампа к традиционным методам принятия решений распространялось и на то, как он назначал людей на должности. Он выбирал советников на основе личной лояльности, а не на основе компетентности в принятии политических решений. Он назначил человека, который занимался организацией свадьбы Эрика Трампа, отвечать за государственное жилищное строительство в Нью-Йорке и Нью-Джерси. Двадцатитрехлетний сотрудник, перед которым встала задача справиться с эпидемией употребления опиоидов, не имел предшествующего опыта работы за исключением участия в кампании Трампа; в его резюме упоминалась работа в юридической фирме, откуда его уволили за прогул, и утверждалось, что он обладает магистерской степенью, которой у него на самом деле не было. New Yorker писал о «культуре верности», сложившейся в Белом доме при Трампе: «Конформисты процветают, а несогласные уходят или отказываются от предложенных должностей»^[128]. В разгар глобальной пандемии Трамп уволил пятерых главных инспекторов. В 2019 году он принял указ (номер 13875), который требовал от ведомства избавиться от трети своих консультативных комитетов и от внешних экспертов, которые на них работали.

Культура личной верности привела к еще более выраженной деградации управленческих способностей правительства. В 2019 году министерство сельского хозяйства США решило переместить свои экспертные исследовательские отделы – Службу экономических исследований и Национальный институт питания и сельского хозяйства – из Вашингтона в Канзас-Сити, штат Миссури. Меньше двух третей сотрудников согласились на переезд, и в результате организации лишились значительной части исследователей. Многие увидели в переезде попытку лишить министерство возможности проводить независимые исследования и помешать ученым работать над проектами, которые могли вступить в противоречие с определенными корпоративными интересами^[129]. «Пренебрежение мнениями экспертов в федеральном правительстве сейчас сильнее, чем когда-либо», – говорит Майкл Джеррард, директор Центра юридической практики для борьбы с изменением климата имени Сабина при Колумбийском университете. Джеррард изучил более 450 докладов о попытках администрации Трампа ограничить науку или использовать ее в своих интересах^[130]. Во время пандемии COVID-19 администрация Трампа беспрецедентным образом политизировала науку, манипулируя организациями, такими как Администрация по контролю за продуктами питания и лекарственными средствами и Центр контроля и предотвращения заболеваний, ранее имевшими абсолютно безупречную репутацию научной честности. Например, зная, что ношение маски может спасти жизни, они не только превратили использование масок в признак политической лояльности, но и активно препятствовали плану почтовой службы США разослать маски всем американцам, добившись в итоге его отмены^[131].

Враждебное отношение к науке в администрации Трампа представляет собой типичное, хотя и ярко выраженное, проявление растущего недоверия к полномочиям экспертов – тех, кто должен «предлагать решения, а не принимать решения» – и к послевоенному консенсусу о том, что сложные вопросы управления должны находиться в ведении технократов. Это возвращает американскую политику к давним дебатам о том, каков должен быть размер правительства и какова его роль.

Неоконсерваторы были правы в этом отношении. Правительство после Второй мировой войны увеличивалось в объеме, а его полномочия разрастались^[132]. Консервативный историк Нейл Фергюсон не упускает случая указать на то, что размер правительственного бюллетеня Federal Register увеличился больше чем в два раза с момента его первой публикации в 1946^[133]. Сходным образом, Управление подотчетности правительства опубликовало 37 докладов в 1966 году и более 1600 в 1973^[134].

Несмотря на попытки республиканцев сократить объем полномочий федерального правительства, его сфера компетенции огромна. Его непомерные бюрократические структуры разрешают все больше проблем во многих сферах социальной и экономической жизни. Президент Обама инвестировал многие миллиарды долларов в различные направления: от зеленой энергетики до изучения мозга и персонализированной медицины. Иронично, что даже расходы президента Трампа превосходят расходы его предшественника – из-за военных затрат^[135]. Если когда-то было сложно начать правительственную программу, то в наши дни ее трудно остановить.

Как указывает Питер Шак: «Сегодня доля внутренних расходов федерального бюджета в ВВП (валовом внутреннем продукте) стала самой большой с конца Второй мировой войны (хотя она по-прежнему ниже, чем в Европе). Больше американцев, чем когда-либо, получает пособия; федеральные власти теперь поддерживают 90 % новых ипотечных кредитов (тогда как до финансового кризиса поддерживало лишь половину) и 93 % студенческих кредитов»^[136]. Государственная бюрократия расширяется неумолимо. Как однажды сказал Джеймс Уилсон, «когда-то политика касалась немногого. Теперь она касается всего»^[137].

Ясно, что в ближайшее время большое правительство никуда не денется^[138].

Критики обвиняют социальные группы, традиционно ответственные за принятие решений, также известные как эксперты или «лучшие умы», в фиаско Вьетнамской войны, в экономических последствиях нефтяного кризиса 1970-х, в неспособности предвидеть экономический кризис 2008 года и подготовиться к нему, в том, что они предсказывали победу Хиллари Клинтон в 2016, и так далее. Часто эта критика обоснована, и все же культура, которая унижает экспертов, – это культура безмыслия.

Те, кто поддерживают идеологию уменьшения правительства, указывают, что чем больше государственных аналитиков будут выявлять и анализировать проблемы, тем больше вероятность, что удастся выявить вещи, исправлением которых правительство должно заняться. «Чем активнее вы ищете проблемы, тем больше вы их находите», – пишут Баумгартнер и Джонс – которых вряд ли можно назвать сторонниками риторики «уменьшения правительства» – в своей книге «Политика информации: Выявление проблем и курс американской государственной политики» (Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America). «Чем больше усилий вы прилагаете, пытаясь проникнуть в сложность конкретной проблемы, тем более сложной она будет вам казаться. Каждый раз, когда вы выявляете природу социальной проблемы, возникает по меньшей мере вероятность (хотя и не стопроцентная уверенность), что будет создана правительственная программа, направленная на ее решение»^[139].

Пренебрежительное отношение к экспертам получает распространение не только в США. «Люди в этой стране устали от экспертов», – объявил лорд-канцлер и сторонник «брекзита» Майкл Гоув во время кампании за выход Великобритании из ЕС в 2016 году. Это высказывание заставило даже колумниста Telegraph, консервативной газеты, которая поддерживала выход из ЕС, написать, что «зловещий и всепроникающий антиинтеллектуализм» завоевывает свое место в британской политике^[140].

Приватизация решения общественных проблем

Недоверие к большому правительству исходит не только от «правых» политиков, но и от бизнесменов-центристов. Со времен Рейгана прикладываются целенаправленные усилия для продвижения идеи о том, что источником инноваций является бизнес, а не государство^[141]. «Уже давно никто не говорил нам, что правительство – это хорошо», – пишет журналист Ананд Джиридхарадас в книге «Победитель получает все: Как элиты делают вид, что меняют мир» (Winners Take All: The Elite Charade of Changing the World)^[142]. И из каждого сектора в ответ повторяют: государственные чиновники – неудачники и «динозавры». Данные недавних опросов подтверждают: в трудные времена люди больше доверяют работодателям и генеральным директорам компаний, потому что считают, что правительство предает их интересы^[143].

Успех Кремниевой долины поспособствовал возникновению класса сверхбогатых предпринимателей, работающих в сфере финансов и технологий. Его представители воспринимают правительство как слишком неэффективное, неспособное действовать или слишком коррумпированное, чтобы решать проблемы. Оно должно уйти с дороги и предоставить им возможность действовать самим. Каким бы доброжелательным и привлекательным нам не казалось, когда щедрые компании и бизнесмены-суперзвезды, такие, например, как бывший мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг, Арнольд Шварценеггер и Джон Ледженд оплачивают судебные штрафы для бывших заключенных, чтобы те смогли проголосовать на выборах 2020 года, или когда Билл Гейтс и Уоррен Баффет спонсируют разработку столь необходимых вакцин для борьбы с тропическими заболеваниями, такая щедрость только укрепляет представление о том, что финансовая успешность конвертируется в политическую власть.

Миф о том, что именно предприниматели становятся теми, кто находит креативный подход к решению проблем, способствует укреплению представлений о том, что «мир нужно исправить» и вере в то, что социальные проблемы решат рынки, а не правительства. (Пока я писала эту главу, мне пришло обеспокоившее меня письмо, в котором одно из подразделений ООН приглашало меня на коктейльную вечеринку компании Slush, которая позиционирует себя как объединение предпринимателей, стремящихся сделать решение крупнейших глобальных проблем прибыльным.)

Джиридхарадас рассказывает историю приложения под названием Even, пользование которым стоит $260 в год. Утверждается, что оно позволяет работникам «сгладить» перепады в уровне дохода, якобы помогая бедным экономить больше в периоды, когда они больше зарабатывают, создавая таким образом запас на «черный день». Представление о том, что такое приложение – и причем недешевое – может избавить людей от бедности, став при этом частным решением для общественной проблемы – типичный пример образа мыслей, возникающего, когда решение подобных проблем передают в частные руки^[144]. Такой подход не пытается воздействовать на причины бедности и не учитывает, какую роль должно играть правительство в борьбе с неравенством доходов. Представление о том, что люди с низким уровнем дохода должны платить за приложение, которое они с трудом могут себе позволить, также подчеркивает, что они сами и виноваты в том, что у них низкий уровень дохода, и ответственны за то, чтобы это исправить. Другие факторы – институционализированный расизм, разрыв в доходах, неравенство возможностей, наследование бедности и многое другое – не учитывается, и вместо этого предпочтение отдается высокотехнологичной версии членства в «Рождественском клубе»^[145].

Крупные компании, такие как Amazon, Google, Facebook и Apple, позиционируют себя как организации, которые заботятся об общественном благе. Часто они превозносят предпринимательские способности представителей Кремниевой долины и высокотехнологичного сектора как лучший способ преодолеть общественные проблемы.

Университеты тоже приняли и поддержали идею о том, что общественные проблемы должны решаться частными средствами. Они создают для студентов программы поддержки запуска венчурных стартапов (прибыль от которых возвращается университету). За последние внимание к предпринимательству в университетах заметно выросло, особенно в учебных заведениях, специализирующихся на бизнесе и менеджменте^[146]. Клубы социальных предпринимателей пришли на смену группам социалистов^[147][148]. Университет Дьюка, а также Пенсильванский, Оксфордский, Стэнфордский, Йельский, как и многие другие, имеют специализированные программы в области социального предпринимательства. Часто обучение на них концентрируется на том, чтобы «совместить стремление реализовать общественную миссию с представлением о типичных для частных компаний дисциплине, инновационности и целеустремленности, которые обычно ассоциируются, например, с пионерами высоких технологий Кремниевой долины»^[149].

Но существует риск, что подобное преклонение перед бизнесом бесполезно. Этот подход приходит к возникновению того, что Джиридхарадас язвительно называет «персонализированными теориями перемен». Такие теории неспособны устранить корень проблем, не влияют на политику и на соотношение сил. Культ предпринимательства способствует развитию рыночных решений. Студентов обучают запускать некоммерческие проекты, основывать компании или создавать приложения – другими словами, действовать в обход правительства, общественных организаций и профсоюзов, делая выбор в пользу частного подхода, который часто целенаправленно пренебрегает «институциональными и организационными нормами и границами»^[150].

И практика предпринимательства, и обучение этой деятельности также страдают от чрезмерной концентрации на эгоизме конкретного человека, на его «грубом индивидуализме» и способности изобрести оригинальное решение. Наряду с прославлением лидеров-индивидуалистов, культура предпринимательства вознаграждает генерацию идей в большей степени, чем трудную и далеко не такую яркую работу по воплощению их в жизнь и выявлению того, что на самом деле эффективно.

В какой степени технические «решения», создаваемые предпринимателями, на самом деле основываются на уважении прав и достоинств человека и стремятся поддерживать людей и помогать им, в конечном итоге остается вопросом индивидуального выбора и принятия решений^[151]. Нужно признать, что много хорошего было сделано благодаря инвестициям со стороны корпораций и университетов, и, в особенности, в рамках социально значимых бизнес-проектов. Я целиком посвящу главу 9 преимуществам государственно-частных партнерств и многим действиям, которые предпринимают частные компании – от развития гражданских технологий в интересах общественного блага до обмена данными для общей пользы. В главе 12 мы рассмотрим новаторские университетские программы, такие как «Дизайн для Америки» (Design for America) в Северо-Западном Университете, «Лаборатория возможностей» (Ability Lab) в Нью-Йоркском университете и REACH в Университете Торонто. Эти программы помогают студентам находить способы решения социальных проблем, не концентрируясь при этом на получении прибыли.

Технические гиганты, такие как Google, создают дочерние компании, такие как Jigsaw. Вот как последняя описывает себя на официальном сайте: «Мы видим новые угрозы, связанные с развитием технологий. Они дестабилизируют интернет и наше общество. Мы развиваем передовые исследования и технологии, чтобы противостоять этим угрозам, помогать защите гражданского общества, журналистов, активистов и тех, кто находится на передовой в цифровых конфликтах»^[152]. Подразделение Facebook Social Good утверждает, что его цель – «создавать действенные инструменты, которые улучшат жизнь людей»^[153]. Amazon Social Responsibility также делает далеко идущие заявления, декларируя заботу об общественных интересах. Хотя эти компании пытаются «отмыть» свою плохую репутацию, обусловленную тем, что они поддерживали политическую поляризацию и разделяли людей, плохо обращались с сотрудниками и недоплачивали им, а также создавали дискриминирующие технологии, надо сказать, что некоторые частные предприниматели все же изобретают технологии, которые несут перемены к лучшему: улучшение здоровья и качества жизни, преодоление последствий изменения климата и борьба за создание безопасных и современных рабочих мест. В качестве примера такого социального бизнеса можно привести американскую компанию Bext360, которая создала платформу умных контрактов, чтобы осуществлять выплаты работникам кофейных плантаций в Эфиопии, Уганде и Демократической Республике Конго. Фермеры загружают собранный урожай в устройство, которое использует сенсоры, чтобы просеять и отсортировать кофейные бобы. Затем урожай получает оценку, основанную на размере и спелости бобов, и фермеры могут немедленно получить выплату с помощью мобильного приложения, если их устраивает предложенная цена^[154].

Многие компании проходят через процесс сертификации B-Corp, чтобы подтвердить соблюдение высоких стандартов социального воздействия и защиты окружающей среды, прозрачности и ответственности. Эти компании используют рыночные подходы, чтобы справиться с социальными проблемами. Мы должны быть практичными и поддерживать действия, которые приносят позитивный результат.

Но при этом люди, которые могут быть затронуты этими инициативами, остаются без защиты. В конце концов, B-Corp – это только бренд. Максимизация прибыли и прочие финансовые интересы для коммерческой организации всегда будут на первом месте. Поскольку бизнес отвечает перед акционерами, а не перед другими заинтересованными сторонами, они слишком часто, с одной стороны, делятся данными ради общественного блага, а с другой – наносят вред окружающей среде. Они создают приложение, чтобы помогать бедным, и при этом плохо обращаются с собственными работниками. Facebook выделяет 10 млн на решение проблем социальной справедливости, но при этом позволяет президенту Трампу публиковать ксенофобский контент.

В сфере решения общественных проблем, в особенности в государственном секторе, по-прежнему существует немало ограничений, но мотивации отличаются – или, по крайней мере, должны отличаться^[155]. Как минимум, мы не должны ограничиваться рыночными решениями (но и не должны полностью отказываться от них) и не должны недооценивать силу, охват и ресурсы, которыми обладают государственные институты. Способность и желание коммерческих компаний изменить статус-кво слишком ограничены, а структуры с несправедливым распределением власти сами становятся источником проблемы. Поэтому частный сектор не может стать ответом на общественные проблемы.