Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира

Глава 1
Решение общественных проблем и новые общественные предприниматели

Выступая в качестве организатора, я отталкиваюсь от того, каков мир сейчас, а не от того, каким я хочу его видеть. То, что мы принимаем мир таким, какой он есть, ни в коем случае не ослабляет наше желание сделать его таким, каким он должен быть, согласно нашим убеждениям. Если мы хотим сделать мир таким, каким он должен быть, необходимо начать с того, каков он сейчас. А это означает, что нужно действовать внутри системы.

Саул Алинский. Правила для радикалов

Те, кто решают общественные проблемы

Каждый день тысячи индийских бедняков погибают от туберкулеза. По всему миру более миллиарда людей страдают от различных тропических болезней. Но, несмотря на то, что по всему миру на фармакологические исследования и разработки тратится $150 млрд, лишь жалкие 0,23 % этой суммы уходят на изучение туберкулеза. В результате за последние 30 лет были одобрены только два новых лекарства от этой болезни, а ее сопротивляемость новым лекарствам лишь возрастает. В 2008 году Самир Брахмачари, бывший генеральный директор Совета по научным и промышленным исследованиям при правительстве Индии, создал проект под названием «Открытые исследования лекарств» (Open Source Drug Discovery). Его целью было создать сайт, на котором лучшие умы смогли бы сообща работать над поиском лекарств от, например, туберкулеза и малярии – болезней, которыми пренебрегают другие исследователи^[11].

Используя платформу с открытым исходным кодом, Брахмачари привлек к работе студентов колледжей, университетских преподавателей и ученых из Индии и многих других стран. Поскольку большинство местных участников находились в отдаленных деревнях, а не в элитных университетах, то их работа обходилась недорого. Брахмачари организовал их совместный труд, чтобы попытаться одолеть огромную задачу – собрать, законспектировать и извлечь информацию из научной литературы о патогене туберкулеза. Если статьи не были доступны бесплатно, студенты писали тысячам авторов, запрашивая бесплатные копии. Грант от Совета по научным и промышленным исследованиям составил всего $12 млн, но для Брахмачари этого хватило, чтобы координировать накапливающийся вклад 7500 участников из 130 стран, чтобы проверить множество гипотез^[12]. Эта совместная инициатива гражданской науки позволила идентифицировать шесть лекарств, которые были одобрены Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США^[13] как перспективные метаболические цели, включая одно лекарство, которое широко использовалось для лечения диабета 2-го типа^[14].

На другой стороне земного шара, в Латинской Америке, города росли так быстро, что людям стало сложно по ним перемещаться. Жители Сан-Педро, благополучного района населением в 125 000 человек, расположенного рядом с городом Монтеррей в Мексике, владели более чем 122 000 автомобилей и совершали более половины поездок на них, а не на общественном транспорте^[15]. В результате они все больше времени проводили в дороге. До 2016 года 85 % школьников родители отвозили в школу на машинах. Это негативно влияло на их здоровье и способность учиться, а также наносило ущерб окружающей среде.

В том году Грасиэла Рейес, член городского совета, запустила программу под названием «Вызовы» (Desafios), в рамках которой 50 представителей общественности получили возможность работать вместе с муниципальными службами и доработать закон, предоставляемые услуги. Вот один из важных вопросов, который был задан горожанам: как мы можем сократить время поездки детей в школу?

Используя предоставленные городом открытые данные о расположении школ и дорог, команда добровольцев, в которую вошли граждане (в том числе два адвоката, инженер-строитель, архитектор и политолог) стали придумывать, как помочь детям добраться до школы. По-настоящему беспрецедентный поворот произошел, когда местные жители не просто предложили альтернативу. Вместо этого они присоединились к градостроителям и официальным лицам, чтобы в течение десяти недель проходить обучение у наставников на родине и в других странах, чтобы узнать, как превратить идеи в реальные политические меры и услуги. Совместными усилиями государственные служащие и представители общественности сумели выработать нужное решение. Через год после запуска транспортной реформы, которая затрагивала общественный транспорт, школьные автобусы и пешеходные маршруты, город отчитался о том, что уже менее четверти родителей продолжают возить детей в школу на личном автомобиле^[16].

Более чем в трех тысячах километров к северу от Сан-Педро, в Лейквуде (штат Колорадо), среднего размера пригороде Денвера, градостроитель Джонатан Уочтел создал «рабочую группу» по устойчивому развитию, в которую вошли 30 000 человек^[17]. Раньше город взаимодействовал с жителями стандартным образом. Желающие могли приходить на совещания по планированию, чтобы жаловаться на планы застройки, которые были приняты раньше. Но это вызывало у людей лишь недовольство, а Уочтел – единственный градостроитель Лейквуда – утопал в жалобах.

В 2012 году Уочтел запустил «Программу устойчивого развития районов» (Neighborhoods Sustainability Program), первоначальный пилотный проект которой был реализован в 2010-м. Эта программа поощряла местных жителей, имеющих желание, идеи и знания, предлагать проекты, которые они смогут создавать и воплощать вместе с соседями по району. Уочтел объясняет, что он хотел изменить свой обычный порядок работы: «Все запросы просто передавали ко мне… Я устал от того, что в ответ мог лишь поблагодарить за участие»^[18].

Город поддерживает местные проекты, предоставляя техническую поддержку, обучение общественных лидеров и помощь в получении грантов, обеспечивает диалог с чиновниками. Этот подход позволяет городу вкладывать ресурсы в предложения, которые могут быть реализованы на практике и дадут положительный эффект. При этом город сотрудничает с энтузиастами, поощряя проекты, способствующие его устойчивому развитию. Например, когда жители района Моурз-Парк в 2018 году посадили 100 деревьев, и это приблизило город к достижению цели – достичь 30 %-ного озеленения к 2025 году.

Сейчас уже восемь районов, в которых проживает пятая часть городского населения, присоединились к «Программе устойчивого развития районов». Больше пяти сотен мероприятий, семинаров и проектов, организованных и реализованных самими жителями, помогли сократить количество мусора, уменьшить расход воды и повысить энергоэффективность. Районы, участвующие в проекте, чествуются на торжественных приемах у мэра и в публикациях городской газеты, а локальные лидеры получают возможность выступать в школах, колледжах и на профессиональных конференциях.

Что такое решение общественных проблем?

Хотя Брахмачари, Рейес и Уочтел добились удивительных результатов, действуя онлайн, они вовсе не являются активистами, хакерами или революционерами – это государственные служащие, которые всем сердцем желают улучшить окружающий мир. Они не отказывались от своих повседневных профессиональных обязанностей, и в то же время не пытались решить возникшие проблемы устаревшими методами. Вместо этого они использовали организационный потенциал своей должности, чтобы работать по-новому, вырабатывали творческие и эффективные подходы. Среди глобальных и углубляющихся проблем, которые только обострились из-за пандемии коронавируса в 2020 году, эти люди осознали, что нужно действовать иначе ради перемен к лучшему. Я называю таких лидеров «теми, кто решает общественные проблемы».

Не существует готового определения того, что входит в понятие «решения общественных проблем». Это поле деятельности, которое только предстоит освоить. Некоторые используют термин «социальные инноваторы». Другие предпочитают называть их «инициаторами перемен». Университеты обычно не предлагают курсы по решению общественных проблем и не дают рекомендаций по построению карьеры, которые позволили бы человеку сфокусироваться на работе в общественных интересах в различных сферах. Порой предлагаются дипломные проекты и стажировки в этой сфере, но пока не существует общепринятой «методологии», которая позволила бы учить людей тому, как доводить идею проекта до практического воплощения. Нет и централизованного и единого набора данных, который связывал бы технические специальности, государственную политику, право, предпринимательство и другие дисциплины, позволяя понять, сколько студентов хотят посвятить себя конкретной миссии во время обучения в университете или после его завершения. Программы обучения для тех, кто работает в некоммерческих организациях или в государственных органах, также не предлагают курсов по решению проблем.

Но при этом юридическая защита общественных интересов – это термин, который вполне используется среди специалистов в области права. Приблизительно его можно определить как деятельность, которая направлена на помощь обездоленным и защиту гражданских прав (в противоположность защите экономических интересов корпораций). За этим термином не стоит свод законов или соответствующие организации. Напротив, для достижения общественного блага он включает в себя использование правовых инструментов, таких как судебные тяжбы, реформирование законодательства и юридическую защиту. Большинство юридических факультетов имеют программы, на которых студентов обучают защите общественных интересов. Кроме того, те, кто хочет продолжать работать в этой сфере, могут получить помощь в трудоустройстве. Существуют и справочные ресурсы, такие как сайт Public Service Jobs Directory (PSJD), которые объединяет более двухсот юридических учебных заведений и 30 000 связанных с юридической деятельностью организаций, занимающихся защитой общественных интересов. Эта сфера стала восприниматься как широкое, но целостное поле деятельности, для работы в котором требуются определенные навыки.

Подобным образом, с ростом количества университетских программ по обучению предпринимательству, который начался в 1970-х, предпринимательство стало хорошо изученной деятельностью. Все мы понимаем, каково это – создать и развивать бизнес. Благодаря значительному увеличению количества соответствующих образовательных программ в университетах и местных колледжах за последние сорок лет, предпринимательство стало важнейшей частью университетского образования, объединяющей несколько дисциплин. В начале 1980-х около 300 учебных заведений предлагали программы в сфере предпринимательства и малого бизнеса. Но к началу нового века уже более 1600 учебных заведений, стремясь помочь своим ученикам стать следующим Марком Цукербергом, создали программы по обучению предпринимательству, в рамках которых преподавалось более 2200 курсов^[19]. Существуют эффективные стипендиальные программы, поддерживающие создание бизнеса, а также педагогические дисциплины, фокусирующиеся на том, чтобы научить людей тому, как начать свое дело.

В данной книге о решении общественных проблем я стремлюсь описать набор инструментов, который можно изучить, и который, будучи совмещенным с практическим опытом в конкретной сфере, позволит добиваться изменений, улучшающих жизни людей. При этом я надеюсь показать, что это означает – провести общественно полезный проект от идеи до реализации. Те, кто занимаются решением общественных проблем, владеют воспроизводимым набором навыков. Его можно применить к любой из них, добиваясь тем самым значимых изменений. В число этих навыков входят следующие:

1. Выявление проблем. Те, кто занимается решением общественных проблем, знают, как выделить то, что требует срочных действий, но при этом важно для людей и практически решаемо.

2. Подход, основанный на анализе данных. Эти люди умеют использовать статистические данные и анализировать их, чтобы понять масштабы проблемы и ее природу. Также они стремятся всесторонне ее понять, консультируясь с теми, ради кого проблема решается.

3. Человекоориентированный дизайн. Отказ от бытовавших в прошлом «келейных» практик принятия решений и выработка изменений в сотрудничестве с теми, кому требуется помощь.

4. Коллективный разум. Они осваивают и применяют методы работы, основанные на принципах демократии и общем участии, обращаясь к коллективному разуму сообществ.

5. Быстрое изучение полученных фактов. Используются все преимущества новых технологий, чтобы искать самые лучшие доступные идеи и лучших людей, которые знают, какие решения работоспособны.

6. Эффективные партнерства. Те, кто занимается решением общественных проблем, знают, как создавать команды и заключать союзы, преодолевая границы между разными дисциплинами, и в результате более эффективно воплощают в жизнь перемены, которые другие смогут освоить и принять.

7. Измерение результатов. Наконец, они используют методики проведения экспериментов, чтобы оценить, что сработало, а что нет, – и в результате либо меняют направление, либо придерживаются прежнего курса. Они знают, как увеличить масштаб работы, которая оказывает измеримый и благотворный эффект на жизни людей.

В оставшейся части этой книги я объясняю, как устроены приведенные выше навыки. Они имеют ключевое значение для решения общественных проблем. Я стремлюсь создать стимул для возникновения еще большего количества таких же случаев решения проблем за счет использования данных и кооперации, как проекты Рейес, Брахмачари и Уочтела, упомянутые выше.

Многие навыки и методы, которые я описываю в этой книге, стали возможными благодаря развитию новых цифровых технологий последнего десятилетия. Соединив их, мы получаем последовательность действий, позволяющих более гибко и быстро предпринять действие, воплотить решение на практике и оценить его результат. Эти методы выявляют факты и доказательства, которые оказываются выше политики и выше частного интереса конкретных людей. Они отвергают «келейные» обсуждения в пользу выявления проблем и принятия мер по их решению в сотрудничестве с теми, кто больше всего ими затронут и больше всего о них знает. Особенно важно обращаться к удачным идеям, возникшим в самих сообществах, и использовать и закон, и политические меры, и технологии, чтобы получать более справедливые и эффективные результаты. При этом указанные методы позволяют избежать косности в организации труда, делая выбор в пользу более гибких, экспериментальных, инновационных подходов.

Но при этом тех, кто занимается решением общественных проблем, нельзя назвать безрассудными. Несмотря на свое стремление к инновациям, они придерживаются ценностей общественного блага. Они этичны и осознают свои обязательства по соблюдению законности и принципов равенства. Вместо того, чтобы просто подчиняться правилам, они привносят в свои действия энтузиазм, искренность, целостность и неустанную готовность справляться с самыми критическими и трудными вызовами нашего времени.

Наконец, те, кто занимается решением общественных проблем, не удовлетворяются медленным и постепенным движением вперед. Они нетерпеливы и хотят получить быстрые результаты. Они экспериментируют в поисках новых процессов и способов работы, несмотря на риски, возникающие, если пытаться реализовать их в рамках бюрократических структур. Возможно, самое важное заключается в том, что они хотят не просто решить проблему, с которой столкнулись, но и институционализировать процесс, чтобы другие могли учиться на их примере и масштабировать эти решения.

Комментарий к понятию «Решения»

Разумеется, сложные и запутанные общественные проблемы, вроде тех, которые обсуждаются в этой книге, никогда нельзя «решить» окончательно. Как писали Хорст Риттель и Мелвин Уэббер, «общественные проблемы никогда не решаются. В лучшем случае их приходится решать снова и снова»^[20]. Неважно, насколько успешными оказались предпринятые меры – всегда остается что-то несделанное. Даже если потребность удовлетворена – это ненадолго. Если проблему удалось решить однажды, в реальности она не останется решенной навсегда. Мы должны опасаться политической целесообразности, которая предпочитает искать решения проблем, пренебрегая куда более сложной идеей о том, что проблему можно лишь прорабатывать.

Поскольку наша цель – продвигать активистские и гибкие подходы и рекомендовать методы и инструменты, которые позволят довести идею до практического воплощения, мы всегда выбираем те меры, которые возможно реализовать на практике и которые позволят улучшить ситуацию на местах, на низовом уровне, даже они представляют собой частичное решение более крупной проблемы. Это не означает, что мы лишены амбиций и не стремимся помочь как можно большему числу людей. Но важно понимать, что не существует «серебряной пули», не существует единственного «решения» для сложных, запутанных, многосоставных проблем.

Кроме того, мы нацелены на выход за пределы хороших, но неопробованных теорий и обращаемся вместо этого к практической работе, реальному принятию мер, которые принесут настоящую пользу людям. Следовательно, мы всегда будем вынуждены в какой-то степени соглашаться на «компромиссный вариант», потому что политика, бюрократия, бездействие или злая воля всегда будут препятствовать позитивным изменениям – и все же мы всегда должны стремиться сделать жизнь людей лучше. Творцы перемен иногда упоминают «окно Овертона^[21]», имея в виду диапазон изменений, которые являются политически приемлемыми и допустимыми в глазах общественности в определенный период времени. Например, президентская кампания Берни Сандерса помогла расширить «окно Овертона» в сфере здравоохранения и сделать принцип «Страховка Medicare для всех» мейнстримом. Порой, самое большее, на что мы можем надеяться, – расширить «окно Овертона», создав пространство для обсуждения тех идей, которые раньше были непопулярными или немыслимыми.

Более того, у проблем могут быть взаимосвязанные и взаимозависимые причины, и, хотя мы и можем одолеть одну из них, но все мы не победим никогда. Следовательно, я использую термины «решение проблем» и «поиск решения» с некоторым скептицизмом, полностью осознавая, что наших действий всегда будет недостаточно. Таким образом, результаты всегда будут неполными, неидеальными. Нужно продолжать протестовать, высказываться, требовать большего. Но мы делаем, а не только возражаем и спорим. Мы стремимся постоянно развивать и воплощать меры, которые будут иметь практические результаты, не позволяя перфекционизму помешать нашей работе и вовлеченности.

Совместное участие в решении общественных проблем имеет принципиальное значение для укрепления демократического общества. В предыдущих книгах я назвала этот способ продуктивного сотрудничества «коллаборативной демократией», чтобы отличать ее от совещательной демократии^[22]. Коллаборативная демократия выходит за пределы совещательных процессов, в которых критерием успеха становится разнообразие и качество голосов в диалоге, как, например, собрание по проблемам жилого района. Коллаборативные демократические процессы не ограничиваются просто диалогом – они используют преимущества новых технологий с тем, чтобы дать людям возможность не только участвовать в обсуждениях, но также принимать решения и действовать вместе, даже если их разделяет расстояние. Коллаборативные демократические процессы, вроде тех, которые были реализованы в Лейквуде или Монтеррее, не ограничиваются обсуждениями, в которых люди высказывают свои мнения. Напротив, мерой демократичности становится то, насколько эффективен в итоге сам процесс решения проблем – каковы его результаты – а не то, что было высказано в ходе обсуждения.

Почему в государственных органах нужно больше общественных предпринимателей

Хотя те, кто занимается решением общественных проблем, не обязательно работают в государственном секторе, существует критическая потребность в том, чтобы работающие в нем люди становились общественными предпринимателями (для простоты я буду использовать это понятие как обозначение тех, кто занимается решением общественных проблем). Такие энтузиасты, как Брахмачари, Рейес и Уочтел, используют силу данных и человеческих коллективов, позволяющую нарушать равновесие и ускорять процессы, а также ресурсы своих организаций, для того чтобы вызывать к жизни, поддерживать и стимулировать перемены.

Эти гибкие навыки решения проблем чрезвычайно полезны для всех, кто работает над преодолением проблем ради общественного блага, вне зависимости от того, находятся ли они в государственных органах или за их пределами (эта книга предназначена для всех, кто занимается решением общественных проблем). Но из-за падения доверия к правительству и систематического снижения эффективности государственного сектора становится особенно важно сфокусироваться на том, чтобы все, кто работает в государственных органах (и еще больше людей за их пределами), научились тому, как стать общественным предпринимателем, как задействовать статистические данные и коллективный разум для решения общественных проблем^[23]. В эпоху таких вызовов обществу, как пандемия коронавируса 2020 года, руководители слишком часто обращаются к услугам частных консалтинговых компаний, таких как McKinsey, чтобы понять, как реагировать на ситуацию, – потому что опасаются, что государственные управленцы с этим не справятся. McKinsey и подобные консультанты по вопросам управления продолжают получать дорогостоящие заказы лишь потому, что они дают хотя бы какую-то уверенность в том, что дело будет сделано, даже несмотря на поступающие сообщения от федеральных органов о вопиющем нарушении принципов этичности. Существуют данные о систематических неоплачиваемых переработках, неоднократных нарушениях закона при увольнении сотрудников, поддержке политики Трампа по помещению детей мигрантов в клетки^[24] и соучастии в ее реализации, в дополнение ко всему этому, об отсутствии практических навыков и мотивации к тому, чтобы взаимодействовать с людьми и дать им возможность участвовать в процессе^[25]. Руководители опасаются полагаться на государственных служащих. Но при этом консультанты по вопросам управления не отчитываются перед обществом, не стремятся следовать ценностям справедливости и законности и фокусируются не на общественном благе, а на краткосрочных победах, чтобы обеспечить себе продление контракта.

Если мы хотим, чтобы в государственных органах работали более эффективные и гибкие лидеры, способные быстро реагировать на произведения, ставящие на первое место общественные интересы, для этого необходимо увеличивать потенциал государственного сектора, принципиально изменив программы, по которым мы обучаем государственных руководителей и специалистов по решению проблем – и сделать это обучение более общедоступным и привлекательным.

Существует огромная потребность в переосмыслении процессов управления – то, как общественно полезные предприниматели формируют политику, создают общественные услуги и решают проблемы общества. В частности, поскольку в других сферах общества новые технологии уже используются для того, чтобы лучше добиваться целей и выполнять свою миссию, те, кто работают в государственных органах или сотрудничают с ними, также должны задумываться о том, как сделать новое управление в цифровую эру более инновационным, легитимным и эффективным.

Это не политические изменения – речь не о выборе какой-то конкретной идеологии или политической программы. Нам нужно обновить набор политических инструментов, не зависящих от идеологического спектра, добавив в него новые методы, в центре которых более продуктивное использование больших данных и «коллективного разума» для решения проблем. Но чтобы знать, как этого добиться – вместо того, чтобы просто покупать то, что следующий поставщик предложит правительству – необходимо в совершенстве овладеть навыками и методами творческого решения проблем.