Buch lesen: «Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen – Kommentar»

Vorwort

Das Ordnungsbehördengesetz war bei seinem Inkrafttreten im Jahre 1957 ein weiterer Meilenstein in der Abfolge grundsätzlicher Landesgesetze, die – nach der nationalsozialistischen Unrechtsherrschaft – als bedeutende rechtsstaatliche Errungenschaften den neu entstandenen Staat prägten: Vorausgegangen waren die Landesverfassung (1950) und die Gemeindeordnung (1952); es folgten die Bauordnung (1962) und das Landesorganisationsgesetz (1962). Zu nennen wäre in diesem Zusammenhang auch der Entwurf für ein (einheitliches) Verwaltungsverfahrensgesetz, der, zwar schon 1963 vorgelegt, aber erst 1976 in Gesetzesform gegossen wurde, und – wie das Ordnungsbehördengesetz – als geistigen Vater den damaligen Ministerialdirigenten im Innenministerium des Landes Dr. iur. Fritz Rietdorf hatte.

Dem Ordnungsbehördengesetz kommt bis heute für die Verwaltungspraxis herausragende Bedeutung als Grundsatznorm des Landes zu. Allein dies rechtfertigt bereits die Vorlage eines aktuellen Kommentars. Die Entscheidung des Gesetzgebers, ein grundlegendes Strukturgesetz für die nichtpolizeiliche Gefahrenabwehr vorzulegen, erscheint heute so richtig wie im Jahre 1957. Das Gesetz hat unzweifelhaft prägende Bedeutung für das gesetzgeberische und verwaltungsbehördliche Handeln, aber auch für die Verwaltungskultur der staatlichen und kommunalen Behörden im Land.

Der Kommentar ist insbesondere an den Anforderungen von Behörden, Anwaltschaft und Gerichten ausgerichtet. Entsprechend ist bei der Darstellung der Bedeutung der Rechtsprechung – vor allem auch des Oberverwaltungsgerichts in Münster – für die Auslegung des Ordnungsbehördengesetzes Rechnung getragen. Unvermeidlich ist hingegen, dass aus der Fülle des Materials der ein oder andere durchaus verdienstvolle Schrifttumsnachweis nicht aufgeführt ist. Rechtsprechung und Literatur konnten bis September 2013 berücksichtigt werden. Für etwaige Ergänzungs- und Verbesserungsvorschläge aus dem Kreise der Nutzer des Buches sind wir stets sehr dankbar.

Dem Verlag W. Reckinger in Siegburg, welcher seit Jahrzehnten die juristische Literatur zum Landesrecht pflegt, danken wir herzlich für die wiederum ausgezeichnete Betreuung. Frau Sieglinde Schulte, Troisdorf, sind wir, ebenso wie im Fall des im gleichen Verlag erschienenen Kommentars zur Landesverfassung, außerordentlich dankbar für ihre herausragende Korrekturleistung.

Gewidmet ist dieses Buch unserem verehrten akademischen Lehrer an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn Professor Dr. iur. Dr. h.c. Josef Isensee.

Düsseldorf, im Dezember 2013

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Einleitung

I.Rechtsgrundlagen des Ordnungs- und Polizeirechts in Nordrhein-Westfalen

II.Ziele, Zweck und Regelungsstruktur des Ordnungsbehördengesetzes

1.Grundsatzgesetzgebung

2.Bewahrung und Verstärkung rechtsstaatlicher Prinzipien in der Eingriffsverwaltung

3.Die Verschränkung mit dem Aufsichtsproblem („Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung“)

III.Regelungsstruktur und wesentliche Regelungen des Gesetzes

IV.Zukunft des Ordnungsrechts

1.Gesellschaftspolitische Dimension

2.Sicherheitspolitische Dimension

Teil I Aufgaben und Organisation der Ordnungsbehörden

§ 1 Aufgaben der Ordnungsbehörden

I.Allgemeines zum Anwendungsbereich des OBG

1.Regelungstechnik des Gesetzgebers in § 1

2.Zuständigkeiten bei Gefahr im Verzug und Selbstverständnis der Ordnungsbehörden

II.Absatz 1

1.Allgemeines

2.Begriff der „Gefahr“

3.Störung

4.Schaden

5.Weitere Ausprägungen des Gefahrbegriffs im Rahmen von § 1 Absatz 1

6.Gefahrenverdacht, Gefahrerforschungseingriff

7.Gefahrenvorsorge

8.„Gefahrenarten“ des Gefahrenabwehrrechts: Tatbestandsvoraussetzungen und Eingriffsschwellen („Gefahrstufen“)

a.Konkrete Gefahr

b.Abstrakte Gefahr

c.Gegenwärtige Gefahr

d.Gefahr im Verzug

e.Dringende Gefahr

f.Erhebliche Gefahr

g.Gemeine Gefahr

h.Weitere spezialgesetzliche Eingriffs- bzw. Handlungsvoraussetzungen

9.Schutzgut: öffentliche Sicherheit

a.Unverletzlichkeit der Rechtsordnung

b.Bestand und Einrichtungen des Staates

c.Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen

10.Schutzgut: öffentliche Ordnung

a.Definition

b.Rechtspolitischer Streit um verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Angemessenheit

III.Spezialgesetzliche Zuständigkeiten, Subsidiarität, Absatz 2

1.Allgemeines

2.Materien im Einzelnen

IV.Absatz 3

§ 2 Vollzugshilfe der Polizei

I.Allgemeine Abgrenzung: Zuständigkeit der Polizei und der Ordnungsbehörden

II.Schreibtischarbeit hier – Unaufschiebbarkeit dort

III.Weitergabe von Eingaben und Anzeigen etc.

IV.Pflicht der Polizei zur Vollzugshilfe

V.Ordnungspartnerschaft

VI.Verhältnis Vollzugshilfe – Amtshilfe

§ 3 Aufbau

I.Allgemeines

II.Begriff der örtlichen Ordnungsbehörden

III.Offene Aufgabenzuschreibung

IV.Begriff der „Sonderordnungsbehörde“

V.Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung

VI.Auftragsangelegenheiten nach Bundes- bzw. Landesrecht

VII.Abgrenzung der Zuständigkeiten der Ordnungsbehörden zu anderen Zuständigkeiten bei sog. Großveranstaltungen

VIII.Landesordnungsbehörden (Absatz 2)

§ 4 Örtliche Zuständigkeit

I.Allgemeines

II.Ortsprinzip

III.Fälle aus der Rechtspraxis

IV.Rechtsfolgen bei Verletzung der Zuständigkeitsvorschrift

§ 5 Sachliche Zuständigkeit

I.Allgemeines

II.Sachlich-instanzielle Zuständigkeit der örtlichen Ordnungsbehörde (Ortsprinzip)

III.Ausnahme vom allgemeinen Ortsprinzip (Absatz 2)

IV.Grundsatz der einheitlichen Zuständigkeit

V.Absatz 3

VI.Rechtsfolgen bei Verstößen gegen die sachliche Zuständigkeit

§ 6 Außerordentliche Zuständigkeit

I.Allgemeines

II.Absatz 1

III.Absatz 2

IV.Absatz 3

§ 7 Aufsichtsbehörden

I.Allgemeines

II.Regelungsfelder der Sonderaufsicht

III.Hierarchische Gliederung der Aufsichtsverwaltung

IV.Zusammenarbeitsregelungen

§ 8 Unterrichtungsrecht

I.Allgemeines

II.Rangfolge von Aufsichtsmitteln, Ermessen

III.Unterrichtungsrecht und Unterrichtungspflicht

§ 9 Weisungsrecht gegenüber örtlichen und Kreisordnungsbehörden

I.Allgemeines

II.Absatz 1: Rechtmäßigkeit

1.Legalitäts- oder Opportunitätsprinzip?

2.Pflicht zur Beanstandung

III.Absatz 2: Zweckmäßigkeit

1.Vorrangige Regelungen, ausgeschlossene Gesetzgebungsfelder

2.Begrenztheit des Fachweisungsrechts

3.Absatz 2 Buchstabe a)

4.Absatz 2 Buchstabe b)

IV.Absatz 3

V.Absatz 4

VI.Absatz 5

VII.Durchsetzung der Weisungen

VIII.Rechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen nach § 9 und Haftung

§ 10 Selbsteintritt

I.Allgemeines

II.Einzelfragen

§ 11 Befugnisse der Kommunalaufsichtsbehörden

I.Allgemeines

II.Durchsetzung fachaufsichtlicher Weisungen durch die Kommunalaufsicht

§ 12 Sonderordnungsbehörden

I.Allgemeines

II.Einzelne Rechtsmaterien

III.Anwendbarkeit ordnungsbehördlicher Vorschriften auf Sonderordnungsbehörden (Absatz 2)

§ 13 Dienstkräfte der Ordnungsbehörden

I.Allgemeines

II.Satz 1

III.Satz 2

IV.Satz 3

Teil II Befugnisse der Ordnungsbehörden

Abschnitt 1 Ordnungsverfügungen

§ 14 Voraussetzungen des Eingreifens

I.Allgemeines

1.Historische und verfassungsrechtliche Einordnung

2.Handlungsform Ordnungsverfügung – „Maßnahme“

3.„Im einzelnen Falle“

4.Generalklausel, gefahrenabwehrrechtliche „Standardmaßnahmen“, Verfügungen auf der Grundlage ordnungsbehördlicher Verordnungen (§ 25)

5.Inhaltliche Bestimmtheit der Maßnahme

6.Anzeige- und Genehmigungspflichten

7.Beweislast

II.Absatz 1

1.Gefahr bzw. Störung

2.Öffentliche Sicherheit oder Ordnung

3.Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Ordnungsverfügung

4.Duldungspflichten des Bürgers

5.Duldung durch die Behörde

III.Absatz 2

IV.Kasuistik zu § 14 (nach in der Verwaltungspraxis relevanten Stichworten geordnet)

V.Durchsetzung der Ordnungsverfügung – Verwaltungszwang nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW

1.Rechtsgrundlage des Verwaltungszwangs: Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW in Verbindung mit der Ausführungsverordnung

2.Gestreckter Vollzug (§ 55 Abs. 1 VwVG) der ordnungsbehördlichen Verfügung

3.Unmittelbare Ausführung (§ 55 Abs. 2 VwVG) der ordnungsbehördlichen Verfügung

4.Zwangsmittel

5.Zusammenhang von Grundverfügung, Verwaltungszwang und Kostenbescheid

§ 15 Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

I.Grundlagen

1.Zur Terminologie

2.Herleitung, Bedeutung und Rang des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

3.Anwendungsbereich

4.Gestufte Verhältnismäßigkeitsprüfung

II.Gestufte Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

1.Verfolgung eines legitimen Zwecks

2.Grundsatz der Eignung

3.Grundsatz der Erforderlichkeit

4.Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne

III.Rechtsfolge eines Verstoßes und gerichtliche Kontrolle

IV.Einzelfälle aus verschiedenen Bereichen

§ 16 Ermessen

I.Historie

II.Allgemeines

III.Die Bedeutung des Zwecks der Ermessensermächtigung und der sonstigen ermessensleitenden Gesichtspunkte für die Rechtmäßigkeit des Ermessenshandelns

IV.Ermessensfehler

1.Allgemeines

2.Ermessensüberschreitung

a.Allgemeines

b.Ermessensüberschreitung durch Ermessensausübung bei Ermessensreduzierung auf Null

3.Ermessensunterschreitung bzw. Ermessensnichtgebrauch

4.Ermessensfehlerhaftigkeit „im engeren Sinne“, Ermessensfehlgebrauch

Vor § 17 Allgemeines zur ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit

I.Der Verantwortliche: „Störer“

II.Polizeipflichtigkeit der Hoheitsträger

III.Allgemeine Regeln der Störerauswahl nach Ermessen – Effektivität der Gefahrenabwehr

IV.Kostentragungspflicht des Störers

§ 17 Verantwortlichkeit für das Verhalten von Personen

I.Absatz 1

1.Begriff der Verhaltensverantwortlichkeit

2.Begriff der Verursachung

II.Absatz 2

III.Absatz 3

IV.Absatz 4

V.Rechtsnachfolge bei der Verhaltensverantwortlichkeit

VI.Kasuistik zu § 17

§ 18 Verantwortlichkeit für den Zustand von Sachen

I.Allgemeines

II.Absatz 1

1.Tatbestandselemente der Vorschrift

2.Kasuistik

III.Absatz 2

1.Satz 1

2.Satz 2

IV.Absatz 3

V.Ende der Zustandshaftung

VI.Rechtsnachfolge bei der Zustandsverantwortlichkeit

§ 19 Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen

I.Allgemeines

II.Absatz 1

III.Absätze 2 und 3

IV.Kasuistik zur Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher

V.Die problematische Rechtsfigur des sogenannten „Zweckveranlassers“

§ 20 Form

I.Allgemeines

II.Absatz 1

III.Absatz 2

IV.Begründung

V.Bekanntgabe der Anordnungen

§ 21 Wahl der Mittel

I.Allgemeines

II.Anwendungsfälle

III.Frist (Satz 3)

§ 22 Fortfall der Voraussetzungen

I.Allgemeines

II.Satz 1

III.Schriftlichkeit (Satz 2)

§ 23 Versagung ordnungsbehördlicher Erlaubnisse

§ 24 Geltung des Polizeigesetzes

I.Bedeutung und Umfang der Verweisung auf das Polizeigesetz

II.Die Standardermächtigungen im Einzelnen

Abschnitt 2 Ordnungsbehördliche Verordnungen

§ 25 Allgemeines

I.Allgemeines

II.Rechtsnatur und Bedeutung der ordnungsbehördlichen Verordnung

III.Die ordnungsbehördliche Verordnung im System der behördlichen Handlungsformen

IV.Inhalt ordnungsbehördlicher Verordnungen

V.Rechtsschutz gegen ordnungsbehördliche Verordnungen

§ 26 Verordnungsrecht der Ministerien

I.Ermächtigung der Ministerien nach Absatz 1

II.Subsidiaritätsregelung des Absatzes 2

III.Vorlagepflicht gegenüber dem Landtag nach Absatz 3

§ 27 Verordnungsrecht der Ordnungsbehörden

I.Überblick

II.Generalermächtigung und Spezialermächtigungen

III.Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 27 Absatz 1

IV.Die Rechtsfolgenseite

V.Einzelfälle ordnungsbehördlicher Verordnungen

VI.Subsidiäre Kompetenz der Landesordnungsbehörden bzw. Kreise nach Absatz 2 und 3

VII.Absatz 4: Organkompetenz im Bereich der örtlichen und Kreisordnungsbehörden

§ 28 Vorrang höherer Rechtsvorschriften

I.Rangordnung der Verordnungen (Absatz 1)

II.Ergänzung durch rangniedere Verordnungen (Absatz 2)

§ 29 Inhalt

I.Bestimmtheitsgebot (Absatz 1 Satz 1)

1.Inhaltliche Anforderungen

2.Rechtsfolgen bei Verstoß gegen Bestimmtheitserfordernis

3.Beispiele aus der Rechtspraxis

II.Keine bloße Aufsichtserleichterung (Absatz 1 Satz 2)

III.Hinweise auf externe Regelungen (Absatz 2)

§ 30 Form

I.Allgemeines

II.Die Formerfordernisse im Einzelnen

1.Überschrift (Nummer 1)

2.Bezeichnung als Ordnungsbehördliche Verordnung (Nummer 2)

3.Bezugnahme auf Ermächtigungsgrundlage (Nummer 3)

4.Hinweis auf Zustimmung anderer Stellen (Nummer 4)

5.Bezeichnung des örtlichen Geltungsbereichs (Nummer 5)

6.Datum des Erlasses der Verordnung

7.Bezeichnung der erlassenden Behörde

§ 31 Zuwiderhandlungen gegen ordnungsbehördliche Verordnungen

I.Allgemeines

II.Geldbuße und Einziehung (Absatz 1)

III.Zuständige Behörde und Verfahren (Absatz 2)

IV.Hinweis auf Strafvorschrift (Absatz 3)

§ 32 Geltungsdauer

I.Sinn der Regelung

II.Höchstgeltungsdauer (Absatz 1)

III.Änderungs- und Aufhebungsverordnung (Absatz 2)

§ 33 Verkündung, Inkrafttreten

I.Ausfertigung und Verkündung (Absatz 1)

II.Zeitpunkt des Inkrafttretens (Absatz 2)

III.Grenzen der Rückwirkung von ordnungsbehördlichen Verordnungen

§ 34 Änderung oder Aufhebung

I.Zuständigkeit für Änderung und Aufhebung (Absatz 1)

II.Aufhebung der Verordnung durch Aufsichtsbehörde (Absatz 2)

§ 35 (aufgehoben)

§ 36 (aufgehoben)

§ 37 Wirkung von Gebietsveränderungen

I.Bedeutung der Vorschrift

II.Eingliederung von Gebietsteilen (Absatz 1)

III.Bildung eines neuen Ordnungsbehördenbezirks (Absatz 2)

IV.Publizität (Absatz 3)

§ 38 Sonstige Anordnungen

Teil III Allgemeine Bestimmungen

§ 39 Zur Entschädigung verpflichtende Maßnahmen

I.Das ordnungsrechtliche Haftungsregime

II.Außerhalb des Ordnungsbehördengesetzes geregelte Haftung

1.Amtshaftung – Verschuldensabhängiger Restitutionsanspruch

2.Folgenbeseitigungsanspruch

III.Haftung der Ordnungsbehörden nach § 39 OBG

1.Anspruch des Nichtstörers nach § 39 Absatz 1 Buchstabe a)

2.Anspruch wegen rechtswidriger Maßnahme nach § 39 Absatz 1 Buchst. b)

3.Haftungsausschlussgründe nach § 39 Abs. 2

§ 40 Art, Inhalt und Umfang der Entschädigungsleistung

I.Umfang der Entschädigung (Absätze 1 und 4)

II.Form und Modalitäten der Entschädigung (Absätze 2, 3 und 5)

§ 41 Verjährung des Entschädigungsanspruchs

Verjährung: Verweisung auf die Vorschriften des BGB

§ 42 Entschädigungspflichtiger

I.Entschädigungspflichtiger Rechtsträger (Absatz 1)

II.Regress gegen Störer (Absatz 2)

§ 43 Rechtsweg für Entschädigungs-, Ersatz- und Erstattungsansprüche

I.Rechtsweg für Entschädigungsansprüche

II.Rechtsweg für Regressansprüche

§ 44 Einschränkung von Grundrechten

I.Zitiergebot nach Bundes- und Landesverfassung

II.Zitiervorschriften in OBG und PolG

§ 45 Kosten

§ 46 Gebühren

I.Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage

II.Kosten der Sicherstellung und Ersatzvornahme

III.Gebühren und Auslagen

§ 47 Überleitung der Zuständigkeiten

§ 48 Besondere Regelungen über die Zuständigkeit

§ 49 (aufgehoben)

§ 50 (aufgehoben)

§ 51 Übergangsvorschrift zu § 41

§ 52 Schlussbestimmung

Stichwortverzeichnis