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Conflicto armado en Colombia

Colombia ha tenido que convivir con un conflicto armado interno por un tiempo prolongado, situación que se ha intentado solucionar en los últimos años por medio de diálogos entre algunos de los actores. En consecuencia, se han logrado acuerdos cuya viabilidad solo puede ser determinada a posteriori. Aun así, para que no se repita esta historia de violencia, es importante conocer algunos aspectos que originaron el conflicto. Al respecto, el Informe general del Grupo de Memoria Histórica (GMH, 2013) identifica cuatro periodos en la evolución del conflicto armado colombiano: el primero abarca los años 1958-1982; el segundo, los años 1982-1996; el tercero, el periodo 1996-2005; y el cuarto, incluye los años 2005-2012.

El primer periodo está precedido de la violencia generada por los partidos tradicionales Liberal y Conservador, que tuvo lugar en el siglo XIX y buena parte del XX. Estas disputas, originadas por los intentos de unos y otros por dominar el aparato estatal, alcanzaron su punto más crítico en el periodo conocido como La Violencia (1946-1958), caracterizado porque se pasó de un conflicto político a un conflicto armado, en el cual cada partido tenía conformadas organizaciones armadas de diferentes niveles, quienes, en el proceso de vencer al adversario, realizaron actos como masacres y despojo de bienes y tierras.

En 1953, a través del “golpe de opinión” se posesionó como presidente el general Gustavo Rojas Pinilla. Con el ánimo de terminar con la violencia bipartidista, el presidente ofreció una amnistía, a la cual no se acogieron todos los actores del conflicto, por lo que se generó un despliegue de operativos militares contra ellos. En este primer periodo, la violencia continuó, mientras tomaba otro tono, pues se consolidaron las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-EP), en 1966; el Ejército de Liberación Nacional (ELN), en 1964; y Ejército Popular de Liberación (EPL), en 1967.

El segundo periodo se caracterizó por el crecimiento militar de las guerrillas, la aparición de grupos paramilitares, el posicionamiento del narcotráfico a nivel global y nacional y, en el aspecto político del país, la aprobación de la nueva Constitución Política (1991). En el mismo periodo, se realizaron también reformas democráticas y procesos de paz, cuyos resultados no fueron los esperados.

El tercer periodo está marcado por la intensificación del conflicto armado. En ese tiempo, tanto las guerrillas como los grupos paramilitares crecieron. Al mismo tiempo, la opinión pública se radicalizó hacia una solución militar del conflicto y se renovó la presión internacional por la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.

Por último, el cuarto periodo de la clasificación del GMH, se caracteriza por una ofensiva militar del Estado. En consecuencia, la guerrilla fue debilitada con políticas como la seguridad democrática del entonces presidente Álvaro Uribe. Pero no logró someterla en su totalidad, de modo que esta se reacomodó militarmente. Además, se produjo un fracaso en las negociaciones del Estado con los grupos paramilitares, debido a que, internamente, no tenían consenso, lo que los llevó a un violento ajuste interno, entre estructuras muy fragmentadas y con tendencias territoriales.

Antecedentes de la ley

Según la investigación realizada por el GMH (2013), en Colombia, entre el 1º de enero de 1958 y el 31 de diciembre de 2012, el conflicto armado causó cerca de 220 000 muertes de personas, de las cuales 81.5 % corresponde a civiles y 18.5 %, a combatientes. Estas cifras permiten afirmar que la población civil ha sido la más afectada por la violencia.

En el Conpes 3712 de 2011, se consideran hechos victimizantes, es decir, en los que se dieron graves violaciones a los derechos humanos (DDHH) y al DIH, el homicidio, el secuestro, las lesiones personales físicas y psicológicas, la desaparición forzada, la tortura, el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes, el desplazamiento forzado y los delitos contra la libertad e integridad sexual.

En cuanto al desplazamiento forzado, reconocido como delito de lesa humanidad, en Colombia estaba vinculado con el control de territorios estratégicos, por lo que puede afirmarse que este fenómeno era motivado por intereses distintos a solo los del conflicto. Conocer la cifra de la población afectada por esta situación no ha sido fácil, ya que, por un lado, solo hasta 1985 la Conferencia Episcopal de Colombia alertó sobre la dimensión del problema y, por otro, desde 1997, con la promulgación de la Ley 387, inició el registro de estos datos, por medio de la creación del registro único de víctimas (RUV). Este instrumento reportó que, en el periodo más fuerte de la violencia (1996-2002), la cifra de desplazados llegó a 2014893 de personas. Este desplazamiento generó la disminución de la población rural en 1116 municipios de Colombia, es decir, en 97 % del territorio nacional, con diferentes grados de afectación, según puede apreciarse en la figura 3.1 (GHM, 2013).

Una vez aprobada la Ley 387 de 1997, tuvieron lugar otros actos normativos y jurisprudenciales para la atención de víctimas, como el Decreto 2007 de 2001 de la Presidencia de la República; la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional; el Decreto 250 de 2005; la Sentencia T-1037 de 2006 de la Corte Constitucional; el Decreto 1290 de 2008 y el Decreto 0790 de 2012, ambos de la Presidencia de la República. Todos ellos, orientados al reconocimiento de la población afectada por el conflicto y a tomar acciones para restablecer los derechos afectados (Díaz, 2016).

Figura 3.1 Mapa desplazamiento forzado en el conflicto armado en Colombia (1996-2012)

Fuente: GMH, 2013, p. 47.

Transición del proyecto a la ley de víctimas y restitución de tierras

En 2007, Diana Giraldo, la actual directora de la Fundación Víctimas Visibles, en diálogo con el entonces senador Juan Fernando Cristo, le compartió sobre el trabajo que estaban realizando en la fundación para visibilizar a las víctimas del conflicto armado y hacerles acompañamiento. Después de esta conversación, surgió la propuesta de celebrar el Día Nacional de Solidaridad con las Víctimas en el Congreso de la República (Cristo, 2012). Desde ese momento es notorio un cambio de la percepción de las víctimas frente al Gobierno, ya que, hasta entonces, parecía que solo se tenía en cuenta a los victimarios (Ospina, 2014).

La iniciativa del proyecto de esta ley tomó forma, después de una reunión de Diana Giraldo con el expresidente César Gaviria, entonces presidente del Partido Liberal. La propuesta fue presentada al Senado de la República por el senador Juan Fernando Cristo y aprobada en la proposición 346, el 24 de julio de 2007. La reunión de ese día duró ocho horas, en las cuales cuarenta víctimas pudieron dar a conocer sus testimonios. Finalizada la jornada, permanecían alrededor de veinte de los ochenta senadores asistentes, situación que generó inconformidad entre las víctimas (Cristo, 2012).

En 2008, se realizaron dos marchas en contra de la violencia en Colombia, convocadas por vertientes políticas opuestas: una, el 4 de febrero con el lema “Un millón de voces contra las Farc”; otra, realizada el 6 de marzo, con el lema “Homenaje nacional a las víctimas del paramilitarismo, la parapolítica y los crímenes de Estado” (Jaramillo y Molina, 2010). Ambas fueron multitudinarias, lo que permite afirmar que la nación estaba cansada de la situación de violencia, pero con posiciones distintas en la forma de ver el conflicto.

Dos años después, dentro del segundo periodo presidencial de Álvaro Uribe (2006-2010), el 18 de junio de 2009, el proyecto fue archivado. El presidente de la República sustentó su oposición por medio de un comunicado oficial, en el que manifestaba que, primero, no era sostenible fiscalmente y, segundo, no podía equipararse a los militares con las Farc-EP (Giraldo, 2017).

Sin embargo, en el siguiente periodo presidencial, Juan Manuel Santos retomó la propuesta y, junto con el Partido Liberal, presentó la iniciativa del proyecto de Ley de Víctimas. Teniendo en cuenta este panorama, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propuso una iniciativa del proyecto Ley de Restitución de Tierras, pensando que este tema debía tratarse de manera individual. Pero el presidente Juan Manuel Santos ordenó que este último se uniera al proyecto de víctimas y se presentara como iniciativa de su gobierno (Ospina, 2014). Con esto, comenzó una segunda ronda de audiencias públicas y debates en el Congreso. Después de realizar ajustes a la propuesta, se logró su aprobación el 1º de junio de 2011 (Giraldo, 2017) y se dio a conocer como Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras [Ley 1448 de 2011].

Debe tenerse en cuenta que, para llegar a la restitución de un predio, es necesario pasar por una etapa administrativa, una etapa judicial y una etapa posfallo. La etapa administrativa está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD), creada bajo la ley mencionada, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La fase judicial está a cargo de magistrados y jueces especializados en restitución de tierras (jurisdicción agraria); mientras que la última etapa es llevada a cabo por varias entidades, entre ellas, la UAEGRTD.

Análisis de la política pública

Para analizar la política pública, formalizada por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se usó la metodología de Subirats et al. (2008), quienes dividen la política pública en cuatro etapas o fases, que representan la forma ideal en la que deben gestionarse. Tales etapas son inclusión en la agenda, programación, implementación y evaluación. En este capítulo, se enfatiza en la fase de implementación, para conocer el estado de desarrollo de esta política, varios años después de puesta en marcha su ejecución.

Antes de entrar en materia, conviene aclarar que, dentro de la Ley 1448 de 2011, la restitución de tierras se encuentra en el Título IV, Capítulo III, y que está reglamentada por el Decreto 4829 de ese mismo año.

Introducción en la agenda pública

Para que un problema social, después de pasar por el debate público, ingrese a la agenda pública necesita que sea priorizado, con el fin de que el actor político-administrativo, sea el Gobierno o el poder legislativo, pueda ver la importancia de proponer proyectos de ley con soluciones para las poblaciones afectadas o beneficiarias de la política pública.

Para Subirats y sus colaboradores (2008), la política pública es una variable dependiente de tres variables independientes: actores, recursos y reglas institucionales. Además, identifican cuatro actores que participan en el proceso de una política pública: 1) el actor político-administrativo, encargado de generar una acción política para intentar dar una solución; 2) los actores objetivo, que causan el problema; 3) los actores beneficiarios, que son los que están sufriendo el problema; y 4) los actores terciarios, personas no directamente relacionadas con la política pública, pero que pueden verse afectadas positiva o negativamente, durante su ejecución.

En particular, en la política pública de restitución de tierras, el actor político-administrativo está representado por el presidente de la República, el Congreso de la República y la Corte Constitucional, quienes tienen la autoridad de legislar para aportar a la solución del problema. Aquí también se cuenta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al cual está adscrita la UAEGRTD; y los jueces y magistrados especializados en restitución (jurisdicción agraria).

Por su parte, el actor objetivo, en este caso, son los grupos armados, que ejecutaron actos de violencia dentro del territorio nacional, cuya consecuencia fue el desplazamiento de las propiedades por parte de personas y familias, las cuales, a su vez, conforman los actores beneficiarios.

Por último, los actores terciarios están conformados por profesionales de diferentes disciplinas, las ONG, distintas fundaciones y las personas que habitan predios colindantes a los que son objeto de la política pública. Para detallar un poco más la interrelación entre actores, la figura 3.2 contiene el triángulo base de esta política pública.

Figura 3.2 Triángulo base de la política pública de restitución de tierras

Fuente: modificado de Ospina, 2014, p. 29.

Además de los actores, en el diagrama anterior podemos observar la hipótesis causal, que es la relación entre el actor objetivo y el beneficiario. Ello permite entender, en este caso, el modo como, dentro de los hechos victimizantes acontecidos durante el conflicto armado, en especial, el de desplazamiento forzado, se afectó la propiedad de una población que tuvo que salir de sus lugares de residencia, por lo cual hoy necesitan una solución a este problema público. Por otro lado, se ve la hipótesis de intervención, donde se establece una opción, a través de la cual, el actor político-administrativo puede modificar la conducta del actor objetivo con los recursos que la política pública pone a su disposición. Al respecto, conviene aclarar que, cuando se habla de recursos, no se tiene en cuenta solo el económico, sino todos los que pueden usar los diferentes actores para ejecutar una solución adecuada al problema público en cuestión.

Para tratar de solucionar el problema, los diferentes actores tratan de acceder a los recursos públicos (violencia, jurídico, humano, económico, cognitivo, interactivo, confianza, cronológico, patrimonial, mayoría), que serán usados en las diferentes fases de la política por cada actor, dependiendo del acceso que puedan lograr según el rol que ocupan dentro de su desarrollo. Para identificar los recursos, Knoepfel et al. (2007) proponen diez recursos con los que cuentan los actores, distribuidos de manera diferente para cada uno, en las etapas del proceso. En cada fase, se verá cómo se han usado hasta el momento.

La introducción de este problema a la agenda pública está precedida por el amplio uso del recurso fuerza por parte del actor objetivo (despojadores), lo que ocasionó la manifestación del problema, con una estimación, para 2011, de 830 000 hechos victimizantes y 891 789 hogares registrados en el Registro único de población desplazada (RUPD) del Departamento de Prosperidad Social (DPS), sin contar la población que no había solicitado atención del Estado hasta esa fecha (Departamento Nacional de Planeación, 2011).

Con lo anterior, puede observarse que el recurso información, fundamental a la hora de tomar decisiones, fue escaso para esta fase. A pesar de ello, algunas víctimas se organizaron y, en 2007, fue establecida la Fundación Víctimas Visibles, que no solo acompañaba a estas personas en su condición de vulnerabilidad, sino que se dedicaba a visibilizar a las víctimas del conflicto. Usando el recurso del apoyo político, la fundación contactó a Juan Fernando Cristo, vocero del Partido Liberal en el Senado, quien logró que se escucharan los testimonios de las víctimas en el Congreso (Cristo, 2012).

Otro recurso muy usado en esta fase de la política pública es el derecho. Teniendo en cuenta que la primera iniciativa del proyecto de ley fue presentada en el segundo periodo de Álvaro Uribe, cuando esta iniciativa fue archivada, a pesar de los testimonios de las víctimas en el Senado, el 24 de julio de 2017, y los hechos que se vivían dentro del conflicto, queda claro que la política pública de ese periodo presidencial se enfocó en los victimarios. Por ello, la política pública de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras fue presentada directamente por el presidente Juan Manuel Santos (2010-2014) y fue aprobada durante su mandato (Urrego, 2011).

Para terminar la definición del problema, es importante conocer el marco institucional que respalda el proceso. Comenzamos con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), documento donde se establecen los derechos básicos que deberían respetarse a todo ser humano y que los países de América respaldan, respetando el Pacto de San José (1969), aprobado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en la Conferencia Interamericana sobre Derechos Humanos.

A nivel nacional, después de la Constitución de 1991, donde se establecieron tanto los derechos fundamentales de los ciudadanos del país, como la composición y las funciones de las ramas del poder público, fundamentales a la hora de construir y desarrollar política pública, se encuentran las normas mencionadas a continuación, como marco institucional para la política de restitución de tierras:

1. La Ley 387 de 1997 fue formulada para adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en Colombia. De esta norma, se destacan las medidas direccionadas a la defensa patrimonial de la población afectada, salvaguardando la relación de propietario, tenedor, poseedor u ocupante de los terrenos despojados o abandonados (Díaz, 2016).

2. El Decreto 2007 de 2001 de la Presidencia de la República reglamenta lo relacionado con la oportuna atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar, y se adoptan medidas tendientes a prevenir esta situación.

3. La Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional tiene en cuenta la reiterada vulnerabilidad de la población desplazada y la violación a sus derechos, por lo que establece una serie de órdenes con respecto a políticas públicas para las diferentes instituciones del Estado, con el fin de proteger y garantizar los derechos de esta población (Díaz, 2016).

4. El Decreto 250 de 2005 de la Presidencia de la República expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Además, establece el procedimiento para determinar las entidades responsables de intervenir en las distintas estrategias contempladas en el marco del Sistema de Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (Díaz, 2016).

Como se observa, antes del establecimiento de la Ley 1448 de 2011, existían normas que reconocían la problemática de violencia que vivía el país y confirmaban la afectación a los derechos fundamentales a una población que tuvo que salir desplazada de sus territorios.