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Informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica
El informe del Cinep y el Cerac (Informe A.F. 6.3.2), enmarcado en el componente internacional de acompañamiento, tiene el objetivo de recolectar, analizar y preparar información veraz, necesaria para los pronunciamientos públicos de Uruguay y España, países acompañantes. Para ello, hace recomendaciones de mejoramiento y plantea retos de corto, mediano y largo plazo, para la adecuada implementación de lo acordado. Sin embargo, es un informe relacionado estrechamente con los realizados por el Instituto Kroc. Lo anterior se debe a que, aunque se apoya en el Componente de Acompañamiento Internacional, los representantes del Gobierno nacional, representantes del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc) y organizaciones sociales, la información es principalmente la que provee el instituto. Adicionalmente, el análisis se organiza de acuerdo con las mismas disposiciones, temas y subtemas de la matriz de aquel instituto (Cinep-PPP/Cerac, 2018, p. 267).
Al igual que los informes del Instituto Kroc, el enfoque de la evaluación del Cinep y el Cerac tiene elementos del enfoque de evaluación de la tercera generación, en el cual se parte de un examen de las fuentes de información fidedignas y se tiene en consideración el contexto donde se desarrolla la implementación de la política. Además, cuenta con elementos de la segunda generación, si se tiene en cuenta que la lógica de la evaluación es identificar avances y limitaciones, es decir, medir y valorar objetivamente con base en los compromisos del Acuerdo Final, sin cuestionarlos ni problematizarlos.
No obstante, a diferencia del informe del Instituto Kroc, el del Cinep y el Cerac verifica los grados de avance de la implementación, a través de una categorización de priorización a partir de criterios de importancia para la construcción de paz de cada compromiso o disposición en el Acuerdo Final, así también su relevancia coyuntural. De acuerdo con lo consignado en los informes, lo anterior permite identificar situaciones controversiales con la potencialidad de convertirse en grandes obstáculos en la construcción de paz. Esta identificación de controversias se basa en un “análisis de diferencias en la apreciación entre las partes frente al cumplimiento, el grado de cumplimiento y la secuencia de implementación” (Cinep/PPP-Cerac, 2018, p. 267). Este nuevo elemento en la evaluación puede ser considerado una nueva lógica en este tipo de informes, donde se incluye también un elemento de la cuarta generación: una evaluación hermenéutica-dialéctica.
Reconocer la existencia de diferentes actores y, por ende, distintas visiones del problema y de cómo está siendo abordado, permite hablar de pluralismo de valores, por lo que el evaluador pasa a ser un orquestador de procesos de negociación entre visiones, con el propósito de aportar en el mejoramiento de la implementación o, en este caso, solucionar situaciones controversiales que pudieran significar amenaza para la construcción de paz. No obstante, el enfoque de los informes de Cinep y el Cerac se centra principalmente en atender las controversias surgidas entre las partes: Gobierno colombiano y Farc-EP.
Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final del Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos (Cael) y OEI
Al igual que la metodología del Instituto Kroc, el informe del Cael del Senado y la OEI comienza identificando las disposiciones-compromisos del Acuerdo Final, punto por punto. Sin embargo, a diferencia del Instituto Kroc, se incluyeron criterios de cumplimiento, usados en la ponderación. En otras palabras, el seguimiento a la implementación, avance y cumplimiento por indicadores incluye características cualitativas en las acciones de cumplimiento: indicadores de criterio. En ese sentido, la evaluación se hizo por medio de dos tipos de indicador: indicadores de resultado (cumplimiento de metas) e indicadores de criterio (cumplimiento de criterios). Para ello, la metodología empleada contempla sistemas de ponderación de criterios y metas anualizadas por indicadores. También se incluyó una ponderación general de la implementación del Acuerdo Final, donde todos los criterios, metas y puntos consignados en el documento final de las negociaciones de La Habana tuvieron el mismo peso (Cael, 2018, p. 47).
Teniendo en cuenta lo anterior, el informe del Cael en convenio con la OEI puede ser caracterizado como del tipo con un enfoque de evaluación por toma de decisiones (tercera generación). Lo anterior se debe, a que la metodología de seguimiento busca ser mixta, combinando elementos cuantitativos (batería de 544 indicadores para ponderar criterios y metas) y elementos cualitativos (procesos de planeación y gestión). Esto, con el propósito de ponderar el porcentaje de avance (nivel de eficacia) en el cumplimiento de las diferentes acciones del Acuerdo Final.
No obstante, el informe del Cael (2018) adiciona nuevos elementos a su evaluación, como la identificación y construcción de etiquetas transversales en el Acuerdo Final (género, étnico, reparación a víctimas, menores de edad y educativos), para hacer el seguimiento diferencial e integral y facilitar el diseño y construcción de un sistema de información propio (Pazos4) que integre el PMI y tareas de implementación temprana. Así, la metodología de informe no solo se limita a analizar las disposiciones contenidas en el Acuerdo Final, sino que intenta integrar los indicadores de seguimiento y monitoreo a la implementación, consignados en el PMI. Dicha integración permitió ajustar la temporalidad de la implementación de los indicadores, agregar indicadores que no habían sido tenidos en cuenta por el equipo técnico de la OEI (231 indicadores) y revisar y actualizar las metas anualizadas para los indicadores de resultado (Cael, 2018, p. 48).
Finalmente, el informe del Cael implementó un proceso de validación y triangulación de la información reportada en el sistema Pazos. En otras palabras, revisaron que la información que los funcionarios responsables cargaron en el sistema, tuviera los soportes necesarios para dar cuenta del cumplimiento de la acción medida por el indicador de cumplimiento. Además, se revisó el alcance de la información reportada, puesto que la ejecución de acciones no siempre implica un avance del 100%. Del mismo modo, se trianguló la información del sistema con la provista por “organizaciones sociales en los territorios, personeros y representantes de entidades del gobierno a nivel subnacional y las universidades territoriales aliadas al proceso de acompañamiento” (Cael, 2018, p. 49).
Lo anterior permite contrastar la información con la cual cuentan diferentes actores, incluso más allá de las partes (Gobierno y Farc-EP), lo cual indica que es un tipo de evaluación con algunos elementos de la cuarta generación (hermenéutica-dialéctica), donde se integran expertos, beneficiarios y ejecutores (la evaluación es un proceso interactivo entre el evaluador y las audiencias), y se intenta construir consenso entre las visiones en cuanto al modo como el Acuerdo Final está implementándose.
Informes Cómo va la paz de la Fundación Paz y Reconciliación
Cada informe Cómo va la paz se enfoca en analizar los avances en la implementación de los puntos del Acuerdo Final, siguiendo cuatro líneas de análisis escogidos por la fundación: seguridad, política de reincorporación, ejecución presupuestal estatal e infraestructura institucional para la paz. De acuerdo con el informe de 2018, estas cuatro líneas de análisis corresponden a los grandes obstáculos que ha enfrentado la implementación, específicamente, en los territorios. En particular, en el tema del Punto 1 sobre RRI, los informes se enfocan en el análisis de la implementación de los programas de desarrollo agrario integral con enfoque territorial (PDET) (segundo subpunto del Punto 1) en los territorios.
En el mismo informe también se mencionan “iniciativas hermanas” como las “obras de pequeñas infraestructuras comunitarias”, “obras por impuestos” y “proyecto de red de vías terciarias para la paz y el posconflicto: Plan 51/50”. Esto tiene una implicación puntual: en estos informes no se abordan de manera rigurosa todos los subpuntos del Punto 1, como los que se refieren a acceso y uso, tierras improductivas, formalización de la propiedad, frontera agrícola y protección de zonas de reserva; ni el de los planes nacionales para la RRI.
A pesar de esta falencia, los informes de la Fundación Paz y Reconciliación (2018a; 2018b) hacen un esfuerzo por dar cuenta detallada de los avances y riesgos de la implementación, a partir de las acciones, planes y programas pactados y de datos cuantitativos y cualitativos. Con esto, realiza un análisis de las transformaciones territoriales y el impacto de la implementación (o la falta de implementación) de los acuerdos en la realidad de las comunidades, especialmente, en temas de seguridad, presencia de grupos armados, procesos metodológicos de PDET, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), implementación de espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR) y aspectos ambientales.
Lo anterior significa que el tipo de evaluación que está haciéndose es respondente, es decir, que tiene en cuenta las demandas e intereses de las audiencias que hacen parte de la discusión, no solo las partes (Gobierno y Farc-EP), sino también las comunidades afectadas en el proceso de implementación. De esta manera, la lógica de la evaluación se basa en el papel del evaluador como orquestador de procesos de negociación entre diferentes visiones de la realidad, a partir de lo cual busca construir un consenso entre las visiones y aportar una nueva interpretación, en este caso, para evidenciar avances y riesgos de la acción pública.
Conclusiones y recomendaciones
Este capítulo se propuso aportar a la interpretación crítico-propositiva sobre el seguimiento-cumplimiento del Punto 1 sobre reforma rural integral, del Acuerdo Final. El estudio conlleva a las conclusiones siguientes:
1. La evaluación de las políticas públicas y, en particular, del Punto 1 del Acuerdo Final, es un momento fundamental del ciclo de la acción pública, puesto que permite determinar el nivel de avance en su implementación, verificar si cumple con los objetivos propuestos y examinar si tales objetivos corresponden a la problemática a la que se pretende dar solución.
2. Para el seguimiento y evaluación de políticas públicas, se tienen diferentes enfoques que conducen a diversos resultados. En este documento, se han ilustrado las desventajas del enfoque positivista, que prioriza el valor que le da el evaluador y que dificulta generar cambios sociales reales o profundizar la democracia y la participación. En contraste, se destacan las ventajas del enfoque de complejidad, que se orienta hacia el abordaje de realidades complejas y conduce la evaluación de las políticas hacia el mejoramiento de las condiciones de vida.
3. El análisis de los informes institucionales de seguimiento al Acuerdo Final revela que, en estos documentos, predomina el enfoque positivista, pero cuentan con elementos adicionales de los otros enfoques (generaciones científico-positivista, neopositivista (empirista), pospositivista, hermenéutico-dialéctica, complejidad).
4. Es necesario destacar que los avances mostrados por algunos de los informes se refieren, sobre todo, a indicadores de acción, por ejemplo, presentación y discusión de proyectos de ley, firma de dieciséis planes de acción para la transformación regional (PATR). Es decir, no tienen en suficiente consideración indicadores que muestren un avance efectivo en el logro de los objetivos que se propusieron para la RRI.
Finalmente, conviene tener en cuenta que el presente estudio permite generar reflexiones y aprendizajes acerca del seguimiento y evaluación de políticas públicas en general. Por un lado, acerca de la importancia de contar con mecanismos idóneos para hacer seguimiento al cumplimiento a la RRI; también de la importancia que tiene la evaluación de la política para reflexionar sobre si ha sido formulada e implementada de manera adecuada y pertinente, según las problemáticas que pretende solucionar y, en ese caso, si aportan efectivamente al desarrollo rural y a la consolidación de una paz estable y duradera en Colombia.
Referencias
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Escenarios futuros de los acuerdos del proceso de paz
Iván Montoya Restrepo
Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín
Alexandra Montoya Restrepo
Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín
María Camila Bermeo Giraldo
Centro de Investigaciones (CIES),
Institución Universitaria Escolme, Medellín
Fabio Rodrigo Leiva
Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá
Introducción
El Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera [Acuerdo Final], firmado por el Gobierno colombiano con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP), en 2016, alcanzó el carácter constitucional, mediante diferentes actos del Congreso de Colombia, entre los que se destacan el Acto Legislativo 01 de 2016, la aprobación del Acuerdo Final en su totalidad, en noviembre de ese año, y las diferentes disposiciones subsiguientes, con el fin de blindar ese acuerdo e incorporarlo, en 2017, al denominado “bloque de constitucionalidad”. Adicionalmente, se creó, por un lado, un mecanismo de acompañamiento para que la comunidad internacional contribuyese a garantizar su implementación y en materia de verificación; por otro, se puso en marcha un modelo con un componente internacional, integrado por los países que tuvieron el papel de garantes y acompañantes durante el proceso de negociación.
A pesar de lo anterior, en la actualidad, el cumplimiento del Acuerdo Final es un tema de la agenda nacional e internacional. Si bien el Gobierno nacional ha planteado su compromiso con lo acordado (Presidencia de la República, 2019), existe preocupación en distintos sectores nacionales e internacionales por el escaso avance relativo de la implementación de los acuerdos (Defendamos la paz, 2019; Organización de las Naciones Unidas, 2020).
En este contexto, considerando que los ejercicios de prospectiva constituyen una herramienta rigurosa que permite prever el futuro para concretar y mejorar los resultados (Godet y Durance, 2011), en este capítulo se presentan los resultados de un ejercicio prospectivo de tipo exploratorio, desarrollado alrededor de los puntos de ese acuerdo, con el fin de anticipar posibles escenarios futuros del proceso, en cuanto al cumplimiento de los puntos centrales de la agenda. El análisis tiene como sustento conceptual y metodológico los aportes en prospectiva estratégica del profesor Michel Godet y del Laboratorio Lipsor; las herramientas y materiales disponibles en el sitio web La prospective (s.f.), y los aportes realizados en prospectiva por autores como Mojica (1999).
Aquí, se enuncian las etapas metodológicas llevadas a cabo, relacionadas con el empleo de matrices probabilísticas de impacto cruzado, usadas para asignar probabilidades en un horizonte temporal concreto. Luego, se evalúan brevemente algunos escenarios futuros, que resultaron del ejercicio de recolección de las opiniones sobre probabilidades de cumplimiento de las hipótesis brindadas por el equipo de expertos que proporcionó sus apreciaciones.
