Bildungspolitik im internationalen Vergleich

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Prof. Dr. Marius R. Busemeyer ist Inhaber des Lehrstuhls für Politikwissenschaft, insbesondere Policy-Analyse und Politische Theorie, an der Universität Konstanz.

Marius R. Busemeyer

Bildungspolitik im internationalen Vergleich

UVK Verlagsgesellschaft mbH · Konstanz mit UVK/Lucius · München

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© UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München 2015

Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart

Lektorat: Marit Borcherding, München

UVK Verlagsgesellschaft mbH

Schützenstr. 24 · D-78462 Konstanz

Tel.: 07531-9053-0 · Fax 07531-9053-98

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UTB-Band Nr. 4409

EPUB-ISBN 978-3-8463-4409-5

eBook-Herstellung und Auslieferung:

Brockhaus Commission, Kornwestheim

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Inhalt

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Vorwort

1 Einleitung: Warum ist die vergleichende Analyse von Bildungspolitik relevant?

2 Methodologische und theoretische Grundlagen des Vergleichs

3 Das deutsche Bildungssystem im internationalen Vergleich

3.1 Quantitative Indikatoren

3.1.1 Dimensionen des Vergleichs von Bildungssystemen

3.1.2 Welche Faktoren erklären die Varianz?

3.2 Fallbeispiele

3.2.1 Deutschland

3.2.2 England

3.2.3 Schweden

4 Bildung und wohlfahrtsstaatliche Politik

4.1 Bildungswelten und Wohlfahrtsregime

4.2 Bildung und soziale Ungleichheit: Effekte von Bildungspolitik auf Outcomes

4.3 Spielarten des Kapitalismus, Arbeitsmärkte und Bildungspolitik

5 Neuere Trends und Entwicklungen

5.1 Internationalisierung und Europäisierung von Bildungspolitik

5.2 Dezentralisierung und neue Steuerungsformen der Bildung

5.3 Der Sozialinvestitionsstaat als Ausweg?

6 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

1.1 Öffentliche Unterstützung für mehr öffentliche Ausgaben für Bildung

1.2 Die Höhe von öffentlichen Bildungsausgaben in den OECD-Staaten als Anteil vom Bruttoinlandsprodukt

3.1 Öffentliche und private Bildungsausgaben als Prozentanteil des Bruttoinlandsprodukts, 2010 (Panel A: Bildungsausgaben für alle Bildungssektoren; Panel B: Bildungsausgaben für den Hochschulsektor)

3.2 Veränderungen von öffentlichen und privaten Bildungsausgaben für ausgewählte OECD-Länder, 1997–2010 (Panel A: Öffentliche Bildungsausgaben; Panel B: Private Bildungsausgaben)

3.3 Bildungsausgaben pro Studierende in kaufkraftbereinigten US-Dollar, 2010

3.4 Öffentliche Bildungssubventionen an private Haushalte als Anteil des BIP, 2010

3.5 Studierendenquote, 2011 und 1994

3.6 Anteil der Schülerinnen und Schüler in beruflichen Bildungsgängen auf dem Niveau der oberen Sekundarstufe, 2010

3.7 PISA-Ergebnisse ausgewählter OECD-Länder, 2012

3.8 PISA-Ergebnisse ausgewählter Länder im Längsschnittvergleich, 2000–2012

3.9 Zusammenhang zwischen BIP pro Kopf und Bildungsausgaben pro Studierendem, 2010

3.10 Zusammenhang zwischen Frauenerwerbsbeteiligung und Bildungsausgaben, 2010

3.11 Zusammenhang zwischen dem historischen Kabinettsitzanteil sozialdemokratischer Parteien und öffentlichen Bildungsausgaben

3.12 Zusammenhang zwischen dem historischen Kabinettsitzanteil sozialdemokratischer Parteien und dem öffentlichen Anteil an Bildungsausgaben im tertiären Sektor

4.1 Bildungswelten im internationalen Vergleich

4.2 Bildungs- und sozioökonomische Ungleichheit

4.3 Private Bildungsausgaben und soziale Ungleichheit

4.4 Berufliche Bildung und soziale Ungleichheit

4.5 Institutionelle Teilbereiche von politischen Ökonomien

4.6 Institutionelles Regime einer typischen koordinierten Marktwirtschaft

4.7 Institutionelles Regime einer typischen liberalen Marktwirtschaft

5.1 Dezentralisierungstrend der Bildungssteuerung in OECD-Staaten

5.2 Öffentliche und private Ausgaben für frühkindliche Erziehung als Anteil vom Bruttoinlandsprodukt, 2011

5.3 Höhe der Gebühren für frühkindliche Erziehung als Anteil vom Durchschnittslohn

Tabellen:

5.1 Dezentralisierung von Bildung in OECD-Ländern

Vorwort

Dieses Lehrbuch gibt eine breite Einführung in die politikwissenschaftliche und international vergleichende Bildungsforschung. Lange Zeit hatte die vergleichende Policy-Analyse dieses Politikfeld vernachlässigt. Doch in den letzten Jahren ist eine Vielzahl von Forschungsarbeiten entstanden, die sich mit so unterschiedlichen Themen wie der Analyse von Bildungsausgaben, der historischen Entwicklung von Bildungssystemen, dem Einfluss der Europäisierung und Internationalisierung von Bildungspolitik und dem Wandel der Steuerungsformen befassen. In diesem Lehrbuch möchte ich die einzelnen Ansätze vorstellen und für Studierende der Politikwissensschaft sowie der Nachbardisiziplinen (Soziologie, Bildungswissenschaft und Ökonomie) in leicht verständlicher Form zugänglich machen. Nicht zuletzt richtet sich dieses Buch an die interessierte Öffentlichkeit, denn Bildungspolitik spielt auch in öffentlichen Debatten weiterhin eine zentrale Rolle.

Beim Schreiben dieses Buches konnte ich auf umfängliche eigene Vorarbeiten zurückgreifen (genauere Angabe finden sich in den jeweiligen Kapiteln). Außerdem möchte ich an dieser Stelle meiner Arbeitsgruppe (Aurélien Abrassart, Julian Garrizmann, Ulrich Glassmann, Susanne Münn, Erik Neimanns, Roula Nezi und Janis Vossiek) an der Universität Konstanz für die kritische Begleitung und Unterstützung während des Schreibprozesses danken. Besonderer Dank gebührt meiner wissenschaftlichen Hilfskraft Léonie Trick für die exzellente Unterstützung beim Schreiben des Manuskripts.

1 Einleitung: Warum ist die vergleichende Analyse von Bildungspolitik relevant?

Bildung besitzt in den postindustriellen Gesellschaften der westlichen OECD-Welt einen zentralen Stellenwert. Zwar hat Bildungspolitik auch in früheren Zeiten eine wichtige Rolle gespielt, jedoch verpasste der strukturelle Wandel der Staaten der OECD-Welt von der Industrie- zur Dienstleistungs- und Wissensökonomie den bildungspolitischen Fragen und Problemstellungen eine neue Dringlichkeit: Individuelle Investitionen in Bildung und Ausbildung werden auf den zunehmend flexibilisierten postindustriellen Arbeitsmärkten zu einer immer wichtigeren Absicherung gegen sozialen Abstieg und Prekarisierung (Goldin/Katz 2008). Diese Tendenzen verschärfen sich durch die Logik der Arbeitsteilung in zunehmend globalisierten Arbeitsmärkten. Sie bringt in den entwickelten OECD-Demokratien tendenziell Vorteile für die gut Ausgebildeten, weil Tätigkeiten und Arbeitsplätze für weniger Qualifizierte ins Ausland verlagert oder wegrationalisiert werden (Crouch et al. 1999).

Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass eine große Mehrheit der Bevölkerung von der Politik mehr Investitionen in Bildung verlangt. Abbildung 1.1 zeigt die Anteile der Bevölkerung in unterschiedlichen OECD-Staaten, die in einer repräsentativen und international vergleichenden Meinungsumfrage aus dem Jahr 2006 erklärten, »mehr« oder sogar »viel mehr« öffentliche Ausgaben für Bildung zu unterstützen, selbst wenn dafür höhere Steuern zu entrichten wären. Über alle Länder hinweg betrachtet findet sich eine starke öffentliche Unterstützung für eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen in Bildung, d. h. Politiker als demokratisch gewählte Repräsentanten der Bevölkerung haben eigentlich starke Anreize, diesem kollektiven Wunsch zu folgen, denn sie möchten bei der nächsten Wahl wiedergewählt werden (Stimson et al. 1995). Die Abbildung vermittelt aber auch deutliche Unterschiede im Ländervergleich. Die öffentliche Unterstützung für mehr Bildungsausgaben ist besonders hoch in Spanien, Irland und Portugal, ebenso wie in Deutschland und den USA. In diesen Ländern befürworten mehr als 80 Prozent der Befragten »mehr« oder »viel mehr« öffentliche Ausgaben für Bildung. Auf der anderen Seite ist die Unterstützung für eine Steigerung der öffentlichen Ausgaben in Finnland und Japan besonders gering, obwohl (oder weil?) diese Länder bei den PISA-Studien der OECD, die die Bildungsleistungen von Schülerinnen und Schülern in regelmäßigen Abständen messen und damit international vergleichbar machen, üblicherweise Spitzenplätze belegen. Aber auch in anderen skandinavischen Staaten wie Schweden oder Dänemark, die häufig als Vorbilder in der internationalen Diskussion über die Reform von Sozialstaaten und Bildungssystemen gehandelt werden, ist die öffentliche Unterstützung für mehr Bildungsinvestitionen kaum ausgeprägt.

Inwiefern spiegeln tatsächliche Bildungsausgaben die öffentliche Meinung wider? Abbildung 1.2 präsentiert Daten zur Höhe der öffentlichen Bildungsausgaben in OECD-Ländern aus dem Jahr 2011. Auch hier finden wir große Unterschiede im Ländervergleich. Auf dieser Skala liegt Dänemark mit öffentlichen Bildungsausgaben in Höhe von 7,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) vor allen anderen OECD-Staaten, während Japan mit 3,6 Prozent die im internationalen Vergleich geringsten öffentlichen Bildungsausgaben aufweist. Deutschland rangiert mit Bildungsausgaben in Höhe von 4,4 Prozent des BIP im unteren Mittelfeld – eine Position, die es schon seit längerem einnimmt (Schmidt 2002, 2007a, b). Die skandinavischen Staaten inklusive Dänemark, aber auch Belgien, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande und sogar die USA befinden sich deutlich darüber.

Diese kurzen Beispiele verweisen gleich auf mehrere Fragen, die in diesem Buch behandelt werden. Zunächst einmal wird deutlich, dass Bildungspolitik nicht ausschließlich und wahrscheinlich auch nicht primär durch die öffentliche Meinung bestimmt wird. Die Umfragedaten zeigen, dass große Mehrheiten der Bevölkerung in den OECD-Staaten sich mehr Ausgaben für Bildung wünschen, und Politiker werden in Wahlkampfreden nicht müde, die Wichtigkeit von Bildung zu betonen. Die Daten zur Höhe der tatsächlichen Bildungsausgaben verweisen jedoch darauf, dass es große Unterschiede zwischen den betrachteten Ländern hinsichtlich der Frage gibt, inwiefern diese Wahlkampfreden in tatsächliche politische Entscheidungen umgesetzt werden. Der Fall Deutschland ist ein Beispiel dafür, wie Bildungsausgaben auf einem unterdurchschnittlichen Niveau verharren, obwohl eine sehr große Mehrheit der Bevölkerung mehr Ausgaben verlangt. Dies hat nicht zuletzt mit dem in Deutschland besonders heftigen »PISA-Schock« zu tun (Knodel et al. 2010), der im Nachgang zur ersten PISA-Studie im Jahr 2000 eine kritische Auseinandersetzung mit den Defiziten des deutschen Bildungssystems auslöste und Anstoß für eine Reihe von signifikanten Reformen war (siehe auch die Fallstudie zu Deutschland in Kapitel 3.2.1 sowie Kapitel 5.1). Dennoch gibt es offensichtlich politische und institutionelle Faktoren, die eine signifikante Erhöhung der Bildungsinvestitionen erschweren.

Gleiches könnte für die USA gelten: Zwar liegen die öffentlichen Bildungsausgaben in diesem Fall etwas höher als in Deutschland. Wenn man allerdings neben den öffentlichen auch die privaten Bildungsausgaben berücksichtigt – das sind vor allem Studiengebühren, aber auch Spenden und andere private Zuwendungen, die an Bildungsinstitutionen fließen –, dann belegen die USA im internationalen Vergleich der Gesamtbildungsausgaben einen Spitzenplatz (vgl. ausführlich Kapitel 3.1). Die hohe Nachfrage nach mehr öffentlichen Ausgaben könnte so verstanden werden, dass sich die Mehrheit der Bevölkerung vor allem mehr öffentliche Unterstützung für Bildung und weniger private Ausgaben – sprich: Studiengebühren – wünscht. Auch hier scheint es allerdings politische und institutionelle Faktoren zu geben, die eine grundlegende Strukturreform des Systems erschweren.

Anmerkung: Anteil der Bevölkerung im jeweiligen Land, der sich für »mehr« oder »viel mehr« öffentliche Ausgaben für Bildung ausspricht.

Quelle: ISSP Role of Government IV Datensatz, http://www.gesis.org/issp/issp-modules-proœles/role-of-government/2006/ (Abruf am 21. November 2014).

Abbildung 1.1: Öffentliche Unterstützung für mehr öffentliche Ausgaben für Bildung.

Quelle: OECD 2014: Education at a Glance, S. 232.

Abbildung 1.2: Die Höhe von öffentlichen Bildungsausgaben in den OECD-Staaten als Anteil vom Bruttoinlandsprodukt.

Abschließend sei noch Schweden erwähnt. In diesem Land mit starker sozialdemokratischer Tradition spielte Bildung als wesentlicher Teil des Modells des universalen Wohlfahrtsstaates eine starke Rolle, dementsprechend sind die Bildungsausgaben im internationalen Vergleich sehr hoch. Die eher geringe Unterstützung für weitere Bildungsausgaben (vgl. Abbildung 1.1) könnte ein Indikator dafür sein, dass die Unterstützung der schwedischen Bürgerinnen und Bürger für den umfassenden und universalistischen Wohlfahrtsstaat zumindest teilweise zurückgeht, gewissermaßen als negative Gegenreaktion gegen eine zu weitgehende Sozialstaatlichkeit (Soroka/Wlezien 2010). Vor diesem Hintergrund diskutiert die Fallstudie zu Schweden in Kapitel 3.2.3 die Bedeutung der seit den 1990er-Jahren deutlich erkennbaren Tendenzen der Privatisierung und Dezentralisierung im schwedischen Bildungssystem.

Diese ersten Beispiele und Ausblicke zeigen, dass sich Bildungssysteme im internationalen Vergleich stark unterscheiden. Ich habe hier zunächst nur das Beispiel der Bildungsausgaben verwendet, aber in Kapitel 3.1 werden eine Reihe weiterer Vergleichsdimensionen genannt, die Unterschiede in der institutionellen Ausgestaltung von Bildungssystemen erfassen, z. B. die Verteilung von Ausgaben über Bildungssektoren hinweg sowie zwischen öffentlichen und privaten Quellen, die relative Bedeutung von beruflicher und universitärer Bildung, die Performanz von Bildungssystemen und das Ausmaß von Bildungsungleichheit.

Der zentrale Anspruch der vergleichenden Policy-Forschung ist jedoch nicht nur die Erfassung von Unterschieden über Fälle hinweg, sondern auch deren Erklärung. Dieser Erklärungsversuch basiert auf einem Katalog von etablierten Methoden und Theorieansätzen, die sich im Forschungsfeld der vergleichenden Staatstätigkeitforschung bereits vielfach bewährt haben. Diese werden in Kapitel 2 ausführlicher dargestellt. Kurz zusammengefasst gibt es drei Faktorenbündel, die bildungspolitische Entscheidungen maßgeblich beeinflussen und die damit erklären können, warum sich die öffentliche Meinung nicht immer oder oftmals eher indirekt in der Bildungspolitik widerspiegelt: Erstens sind das sozioökonomische Faktoren und demografische Veränderungen; zweitens handelt es sich um institutionelle Faktoren wie die Ausgestaltung politischer Institutionen oder das Politikerbe im Sinne der etablierten Institutionen des Sozialstaates und des Bildungssystems; drittens schließlich geht es um die Verteilung von politischer Macht und Einfluss innerhalb des Parlaments und der Regierung (d. h. zwischen unterschiedlichen politischen Parteien) einerseits und die Verteilung von Machtressourcen zwischen zivilgesellschaftlichen Gruppen wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden jenseits der parlamentarischen Arena andererseits.

Die Erklärungskraft dieser Ansätze wird in Kapitel 3 kritisch beleuchtet und diskutiert. Kapitel 3.1 gibt zunächst einen breit angelegten Überblick über die Variation von Bildungssystemen im internationalen Vergleich und erörtert die zentralen Befunde von quantitativen Analysen zu den Bestimmungsfaktoren bildungspolitischer Entscheidungen. Die quantitative Perspektive wird durch drei Fallstudien der Länder Deutschland, Großbritannien bzw. England und Schweden ergänzt. Diese Länderbeispiele decken die unterschiedlichen Bildungsregime ab, die in der einschlägigen Forschung zur Klassifizierung und Typologisierung von Bildungssystemen identifiziert werden (Busemeyer 2015; Busemeyer/Nikolai 2010; Iversen/Stephens 2008).

Kapitel 4 befasst sich eingehender mit dem Zusammenhang zwischen Bildungspolitik und dem Sozialstaat. Die klassische Forschung zu wohlfahrtsstaatlichen Regimen (Esping-Andersen 1990) und den Spielarten des Kapitalismus (Hall/Soskice 2001) betont immer wieder die engen institutionellen Verflechtungen und Komplementaritäten zwischen den unterschiedlichen Teilsystemen von politischen Ökonomien. Kapitel 4.1 diskutiert die offensichtlichen Parallelen in der institutionellen Ausgestaltung von Bildungssystemen und Wohlfahrtsstaaten. Kapitel 4.2 hingegen erweitert die klassische Perspektive der vergleichenden Policy-Forschung, indem es die Auswirkungen von Bildungspolitik auf sozioökonomische Outcomes wie Bildungsungleichheit in den Blick nimmt. Kapitel 4.3 schließlich präsentiert Forschungsbeiträge, die die Verbindung zwischen Bildung und unterschiedlichen Spielarten des Kapitalismus analysieren.

In Kapitel 5 verlagert sich die Analyseperspektive von der nationalstaatlichen auf die internationale Ebene. Natürlich ist die Perspektive eines Ländervergleichs, in dem die einzelnen Länderfälle als hermetisch abgeschlossene Einheiten verstanden werden, in zunehmendem Maße unzureichend. Wechselseitige Beeinflussungen zwischen den Ländern tragen zum Transfer und zur Diffusion von Politikansätzen bei; die Europäische Union und andere internationale Organisationen wie die OECD oder die UNESCO sind zu wichtigen eigenständigen Akteuren und Gestaltern von Bildungspolitik geworden. Kapitel 5.1 skizziert daher den Prozess der Internationalisierung und Europäisierung der Bildungspolitik. Kapitel 5.2 hingegen ist der Beschreibung und Erklärung des allgemeinen Trends der Dezentralisierung in der Bildungssteuerung gewidmet. Abschließend diskutiere ich in Abschnitt 5.3 den Aufstieg des neuen Paradigmas vom Sozialinvestitionsstaat, in dem die Förderung des freien Zugangs zu Bildung in verschiedenen Phasen des Lebenszyklus ein zentrales Anliegen ist.

Der Schwerpunkt dieses Buchs liegt auf dem Vergleich von Bildungspolitik in (westlichen) OECD-Staaten. Nichtsdestotrotz spielt der Zugang zu Bildung auch in der Nicht-OECD-Welt eine zentrale Rolle, zum Beispiel zur Unterstützung von Demokratisierungsprozessen in Schwellen- und Entwicklungsländern. Auch aus Platzgründen kann auf dieses komplexe Themenfeld an dieser Stelle nicht ausführlich eingegangen werden, vgl. aber Baum und Lake (2003), Brown und Hunter (2004), Kosack (2014) und Stasavage (2005) als Beispiele für grundlegende Forschung in diesem Feld.