Buch lesen: «Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» (постатейный)»

Предисловие

С 30 июля 2010 г. вступил в силу Федеральный закон «О теплоснабжении», за исключением отдельных норм. Его принятие связано с коренными изменениями в политической, социально-экономической жизни страны, непосредственно затрагивающими решение такой важнейшей задачи, как обеспечение надежного и бесперебойного снабжения тепловой энергией потребителей на территории Российской Федерации.

Отношения, связанные со снабжением тепловой энергией, обладают рядом особенностей, обусловливающих необходимость сохранения в ближайшей перспективе преимущественно государственного управления их развитием. К числу главных особенностей данного сектора экономики прежде всего относятся его особая важность для обеспечения беспрепятственного и бесперебойного снабжения отечественных потребителей тепловой энергией, а также монопольное положение субъектов этой деятельности.

За более чем вековую историю развития теплоснабжения в России возник рынок тепловой энергии как сфера проявления экономических отношений по поводу обращения особого товара – тепловой энергии. Бесспорно, его развитие невозможно без разработки юридических моделей и институтов, адекватных характеру и природе развивающихся социально-экономических отношений. Значимость проблеме придает не только особая роль, которая в отечественной экономике традиционно принадлежит такой важной отрасли, как энергетика, но и жесткая зависимость от нее ряда других отраслей хозяйства. На протяжении всего советского и постсоветского периода развития гражданского права уровень правового регулирования отношений по теплоснабжению потребителей отличался явным несоответствием функциям и роли тепловой энергии в жизни общества. Достаточно отметить, что договор теплоснабжения как договорный тип конституировался вне рамок действовавших Гражданских кодексов посредством издания специальных ведомственных актов¹, относящихся к сфере теплоснабжения.

Впервые в российской истории предпринята попытка создать единые правовые основы регулирования отношений в сфере теплоснабжения, причем основы универсальные, распространяющиеся на все отношения по снабжению потребителей тепловой энергией, независимо от их гражданско-правовой природы, на теплоснабжающие организации и теплосетевые организации, независимо от их формы собственности и организационно-правовой формы, а также определяющие полномочия регулирующих органов, как государственных, так и муниципальных.

Федеральный закон «О теплоснабжении» регулирует также вопросы использования, создания, функционирования и развития систем теплоснабжения, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений и городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. Подробно регулируются отношения теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии, в том числе устанавливается порядок подключения к системе теплоснабжения, а также содержание, порядок заключения и исполнения договора теплоснабжения.

В Федеральный закон «О теплоснабжении» включены новые для российского законодательства институты и нормы: саморегулируемые организации в сфере теплоснабжения, в полномочия которых входит выдача организациям теплоснабжения – членам саморегулируемых организаций свидетельств о допуске к осуществлению определенных видов деятельности в сфере теплоснабжения; принципы, методы и порядок регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов власти разных уровней в области регулирования цен в сфере теплоснабжения; порядок заключения и исполнения договора теплоснабжения, договора на оказание услуг по передаче тепловой энергии, а также соглашения об управление системой теплоснабжения и т.п.

Комментарий носит научно-практический характер. Его основная цель – разъяснение норм Федерального закона «О теплоснабжении» для их правильного толкования и применения на практике. Автор не претендует на бесспорность своих суждений, но надеется, что, несмотря на дискуссионность ряда разъяснений, комментарий дает читателям ориентир в сложных вопросах применения Федерального закона «О теплоснабжении».

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О ТЕПЛОСНАБЖЕНИИ»
Принят Государственной Думой 9 июля 2010 г. Одобрен Советом Федерации 14 июля 2010 г.

Глава 1
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

Комментируемая статья включает положения о предмете регулирования Федерального закона «О теплоснабжении» (далее – Федеральный закон, Закон, Закон о теплоснабжении).

Предметом регулирования Закона о теплоснабжении признается весь комплекс отношений, возникающих при снабжении потребителей тепловой энергией. Впервые в российской истории предпринята попытка создать единые правовые основы регулирования отношений в сфере теплоснабжения, причем основы универсальные, распространяющиеся на все отношения по снабжению потребителей тепловой энергией, независимо от их гражданско-правовой природы, на теплоснабжающие организации и теплосетевые организации, независимо от их формы собственности и организационно-правовой формы, а также определяющие полномочия регулирующих органов, как государственных, так и муниципальных.

Комментируемой статьей определяется перечень отношений, которые непосредственно регулируются комментируемым Законом:

отношения по подключению энергопринимающих устройств потенциальных потребителей к системам теплоснабжения;

отношения между теплоснабжающими организациями и потребителями по снабжению тепловой энергией (теплоносителем);

отношения между теплоснабжающими организациями и потребителями, которым прекращена подача тепловой энергии (мощности), с условием возобновления договорных отношений в будущем;

отношения между теплоснабжающими организациями по поставке тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя;

отношения между теплоснабжающей, теплосетевой организациями и потребителями по оказанию услуг по передаче тепловой энергии и теплоносителя;

отношения, связанные с функционированием и развитием систем теплоснабжения;

отношения по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, тепловую мощность, теплоноситель;

отношения по государственному контролю в сфере теплоснабжения и т.п.

По общему правилу Закон применяется ко всем отношениям, возникающим при производстве, передаче и потреблении тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения на территории Российской Федерации. Вместе с тем необходимо учитывать, что предусмотрено ограничение действия комментируемого Закона в отношении источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) тепловая энергия – энергетический ресурс, при потреблении которого изменяются термодинамические параметры теплоносителей (температура, давление);

2) качество теплоснабжения – совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и (или) договором теплоснабжения характеристик теплоснабжения, в том числе термодинамических параметров теплоносителя;

3) источник тепловой энергии – устройство, предназначенное для производства тепловой энергии;

4) теплопотребляющая установка – устройство, предназначенное для использования тепловой энергии, теплоносителя для нужд потребителя тепловой энергии;

5) тепловая сеть – совокупность устройств (включая центральные тепловые пункты, насосные станции), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок;

6) тепловая мощность (далее – мощность) – количество тепловой энергии, которое может быть произведено и (или) передано по тепловым сетям за единицу времени;

7) тепловая нагрузка – количество тепловой энергии, которое может быть принято потребителем тепловой энергии за единицу времени;

8) теплоснабжение – обеспечение потребителей тепловой энергии тепловой энергией, теплоносителем, в том числе поддержание мощности;

9) потребитель тепловой энергии (далее также – потребитель) – лицо, приобретающее тепловую энергию (мощность), теплоноситель для использования на принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании теплопотребляющих установках либо для оказания коммунальных услуг в части горячего водоснабжения и отопления;

10) инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, – программа финансирования мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, капитальному ремонту, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения;

11) теплоснабжающая организация – организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей);

12) передача тепловой энергии, теплоносителя – совокупность организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих поддержание тепловых сетей в состоянии, соответствующем установленным техническими регламентами требованиям, прием, преобразование и доставку тепловой энергии, теплоносителя;

13) коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя (далее также – коммерческий учет) – установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя (далее – приборы учета) или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами;

14) система теплоснабжения – совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями;

15) режим потребления тепловой энергии – процесс потребления тепловой энергии, теплоносителя с соблюдением потребителем тепловой энергии обязательных характеристик этого процесса в соответствии с нормативными правовыми актами, в том числе техническими регламентами, и условиями договора теплоснабжения;

16) теплосетевая организация – организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей);

17) надежность теплоснабжения – характеристика состояния системы теплоснабжения, при котором обеспечиваются качество и безопасность теплоснабжения;

18) регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения – вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с настоящим Федеральным законом государственному регулированию, а именно:

а) реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных настоящим Федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора;

б) оказание услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя;

в) оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности, за исключением установленных настоящим Федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены услуг по соглашению сторон договора;

19) орган регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (далее также – орган регулирования) – уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (далее – федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения), уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) (далее – орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) либо орган местного самоуправления поселения или городского округа в случае наделения соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации, осуществляющие регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

20) схема теплоснабжения – документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, ее развития с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

21) резервная тепловая мощность – тепловая мощность источников тепловой энергии и тепловых сетей, необходимая для обеспечения тепловой нагрузки теплопотребляющих установок, входящих в систему теплоснабжения, но не потребляющих тепловой энергии, теплоносителя;

22) топливно-энергетический баланс – документ, содержащий взаимосвязанные показатели количественного соответствия поставок энергетических ресурсов на территорию субъекта Российской Федерации или муниципального образования и их потребления, устанавливающий распределение энергетических ресурсов между системами теплоснабжения, потребителями, группами потребителей и позволяющий определить эффективность использования энергетических ресурсов;

23) тарифы в сфере теплоснабжения – система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за тепловую энергию (мощность), теплоноситель и за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя;

24) точка учета тепловой энергии, теплоносителя (далее также – точка учета) – место в системе теплоснабжения, в котором с помощью приборов учета или расчетным путем устанавливаются количество и качество производимых, передаваемых или потребляемых тепловой энергии, теплоносителя для целей коммерческого учета;

25) комбинированная выработка электрической и тепловой энергии – режим работы теплоэлектростанций, при котором производство электрической энергии непосредственно связано с одновременным производством тепловой энергии;

26) базовый режим работы источника тепловой энергии – режим работы источника тепловой энергии, который характеризуется стабильностью функционирования основного оборудования (котлов, турбин) и используется для обеспечения постоянного уровня потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями при максимальной энергетической эффективности функционирования такого источника;

27) «пиковый» режим работы источника тепловой энергии – режим работы источника тепловой энергии с переменной мощностью для обеспечения изменяющегося уровня потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями;

28) единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения (далее – единая теплоснабжающая организация) – теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (далее – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения), или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации;

29) бездоговорное потребление тепловой энергии – потребление тепловой энергии, теплоносителя без заключения в установленном порядке договора теплоснабжения, либо потребление тепловой энергии, теплоносителя с использованием теплопотребляющих установок, подключенных к системе теплоснабжения с нарушением установленного порядка подключения, либо потребление тепловой энергии, теплоносителя после введения ограничения подачи тепловой энергии в объеме, превышающем допустимый объем потребления, либо потребление тепловой энергии, теплоносителя после предъявления требования теплоснабжающей организации или теплосетевой организации о введении ограничения подачи тепловой энергии или прекращении потребления тепловой энергии, если введение такого ограничения или такое прекращение должно быть осуществлено потребителем;

30) радиус эффективного теплоснабжения – максимальное расстояние от теплопотребляющей установки до ближайшего источника тепловой энергии в системе теплоснабжения, при превышении которого подключение теплопотребляющей установки к данной системе теплоснабжения нецелесообразно по причине увеличения совокупных расходов в системе теплоснабжения;

31) плата за подключение к системе теплоснабжения – плата, которую вносят лица, осуществляющие строительство здания, строения, сооружения, подключаемых к системе теплоснабжения, а также плата, которую вносят лица, осуществляющие реконструкцию здания, строения, сооружения в случае, если данная реконструкция влечет за собой увеличение тепловой нагрузки реконструируемых здания, строения, сооружения (далее также – плата за подключение);

32) живучесть – способность источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом сохранять свою работоспособность в аварийных ситуациях, а также после длительных (более пятидесяти четырех часов) остановок.

Комментируемая статья перечисляет и дает толкование основным терминам, которые вводит законодатель для регулирования отношений, связанных со снабжением потребителей тепловой энергией на территории нашей страны. Она содержит 32 основных понятия, посвященные теплоснабжению. Разъяснения терминов имеют большое значение для единообразного понимания их смысла в процессе правоприменения.

1. Одним из основополагающих понятий, используемых в Законе, является понятие тепловой энергии.

Тепловую энергию в зависимости от ее отнесения к тому или иному виду объектов гражданских прав определяют по-разному, но все известные подходы можно в целом свести к двум основным. Одни специалисты исходят из того, что теплоэнергия – это вещь (товар). По мнению других, тепловая энергия вовсе не является имуществом, это определенные действия (определенная деятельность), которые по своей гражданско-правовой природе относятся к числу услуг.

До вступления в силу комментируемого Федерального закона в нормативных правовых актах любого уровня и времени издания, а также в литературе термин «тепловая энергия» употреблялся без какого-либо толкования или определения. Между тем выяснение его точного содержания очень важно для правильной квалификации гражданско-правового понятия тепловой энергии как особого объекта гражданских прав.

В ГК РФ 1996 г., а также в иных нормативных правовых актах, которые регулируют хозяйственную деятельность в сфере теплоснабжения, используется только один термин – «тепловая энергия». В то же время этот термин отсутствует в нормативно-технических документах по технической термодинамике, на базе которой решаются все технические задачи в области теплоснабжения; для этих целей используются термины «теплота (количество теплоты)» и «энтальпия». Поэтому для того чтобы правильно квалифицировать отношения, возникающие между теплоснабжающими организациями и потребителями, необходимо четко определить, что же следует понимать под термином «тепловая энергия».

В России действует ГОСТ 8.417-2002 «ГСИ. Единицы величин»², который дает перечень физических величин и предписывает их обязательное использование в различных областях деятельности, включая энергетику. В нем перечислены единицы измерения, приведены их русские и международные названия и установлены правила их применения. По этим правилам в международных документах и на шкалах приборов допускается использовать только международные обозначения. Во внутренних документах и публикациях можно использовать либо международные, либо русские обозначения. Данный государственный стандарт введен в действие с 1 сентября 2003 г. постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 4 февраля 2003 г. № 38—ст. В этом государственном стандарте приведены такие физические величины, как энергия, работа, количество теплоты, термодинамические потенциалы (внутренняя энергия, энтальпия и т. д.), но отсутствует понятие тепловой энергии.

Как известно, тепловая энергия передается потребителю с помощью теплоносителя (горячей воды, водяного пара), при этом она может быть измерена:

в виде теплоты (количество теплоты), которая является характеристикой процесса теплообмена и определяется количеством энергии, получаемым (отдаваемым) телом в процессе теплообмена; в международной системе единиц (СИ) измеряется в джоулях (Дж), устаревшая единица – калория (1 кал = 4,18 Дж)³;

в виде энтальпии теплоносителя, которая является термодинамическим потенциалом (или функцией состояния) и определяется массой, температурой и давлением теплоносителя; в международной системе единиц (СИ) измеряется в калориях⁴.

Специалисты в области термодинамики отмечают, что во многих российских системах централизованного теплоснабжения измерить количество теплоты сложно, а в некоторых случаях и невозможно. В связи с этим предлагалось такую величину, как энтальпия теплоносителя использовать в качестве меры (количественной характеристики) тепловой энергии.

Данная точка зрения нашла отражение в комментируемом Законе: под тепловой энергией понимается энергетический ресурс, при потреблении которого изменяется температура и давление теплоносителя.

2. Как отмечают специалисты, показателями качества теплоснабжения могут быть термодинамические параметры теплоносителя: температура и давление. Вместе с тем установить единый стандарт на качество теплоснабжения невозможно на территории России из-за различий условий подачи тепловой энергии разным категориям потребителей, а также из-за различий в требованиях потребителей к термодинамическим параметрам теплоносителей и к режимам их подачи.

Таким образом, на уровне закона должны определятся метрологические и экономические принципы измерения и учета качества тепловой энергии и теплоносителя, режима потребления, кроме того по согласованию между теплоснабжающей организацией и потребителями устанавливаются в договорах требования к показателям качества тепловой энергии.

3. Под источником тепловой энергии понимается устройство, предназначенное для производства теплоэнергии.

К источникам тепловой энергии относятся: промышленные теплоэлектроцентрали (ТЭЦ); теплоэлектроцентрали общего пользования (ТЭЦ); котельные;

печи и местные генераторы тепла; теплонасосные установки; биоэнергетические установки;

солнечные коллекторы, работающие самостоятельно или в составе с котельными или тепловыми насосами;

разнообразные теплоутилизационные установки; прочие установки по выработке тепловой энергии⁵.

4. Под теплопотребляющей установкой понимается техническое устройство, предназначенное для приема и использования тепловой энергии (теплоносителя). Например, каждое здание имеет системы отопления, вентиляции и, реже, кондиционирования. Все эти системы относятся к теплопотребляющей установке, задача которой обеспечить оптимальный микроклимат в помещениях здания при любой температуре наружного воздуха.