Местное самоуправление в сибирских сёлах. Опыт социологического анализа практик решения вопросов местного значения

Родным.

Рецензент Алие Мустафевна Сергиенко

Рецензент Александр Михайлович Никулин

Научный консультант Ольга Петровна Фадеева

© Михаил Викторович Кондратьев, 2022

ISBN 978-5-0059-4317-0

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

ВВЕДЕНИЕ

Одним из базовых политических институтов, характерных для демократических обществ, является местное самоуправление, определяемое как форма осуществления народом своей власти. Несмотря на то, что институт местного самоуправления в России начал формироваться еще до революции 1917 г. и был закреплен в действующей Конституции России в качестве одной из основ конституционного строя, сегодня эксперты низко оценивают уровень способности этого института эффективно решать возникающие перед ним задачи и выполнять закрепленные за ним функции.

Особенно явно деструктивный характер функционирования института местного самоуправления прослеживается на удалённых сельских территориях Сибири. Многократное и не всегда обоснованное реформирование правил работы данного института (многочисленное внесение поправок в законодательную базу), несбалансированное перераспределение бюджетных полномочий и источников доходов между разными уровнями муниципальной власти, а также последствия трансформационных социально-экономических процессов в аграрной сфере современной России отрицательно сказались на дееспособности администраций сельских поселений, значительно удаленных от крупных промышленных и экономических центров.

При этом местное самоуправление, как наиболее приближенный к населению и направленный на непосредственное решение вопросов местного значения институт, является важным элементом общей системы управления, а его недостаточная эффективность может выступать триггером деструктивных явлений и процессов на управляемых территориях.

Нередко жители сельских населенных пунктов объединяют свои усилия (финансовые, трудовые) для решения проблем территорий их проживания, связанных с содержанием и модернизацией общественных мест пользования и локальной инфраструктуры, расчисткой и ремонтом дорог, проведением культурных и спортивных мероприятий, поддержкой незащищенных социальных групп и т. д. Частично эти усилия предпринимаются в рамках специальных программ развития и потому носят формальный (организованный свыше) характер. Но зачастую в качестве компенсирующих механизмов обеспечения устойчивого развития и решения проблемных точек сельских поселений выступают неформальные практики участия населения в самоуправлении.

В ряде регионов России самоорганизация населения с целью замещения и дополнения функций органов власти стала успешным катализатором решения возникавших социально-экономических проблем. Нередко в таких случаях движущими факторами развития низовой самодеятельности становились осознание жителями себя как дееспособного субъекта управления на основе местных традиций и ценностей; наличие лидеров, способных мобилизовать население для участия в разных акциях; а также острота нерешенных социальных и экономических проблем.

В рамках данного исследования рассматриваются вопросы возможности, целесообразности и наличия социального потенциала для компенсации недееспособного состояния института местного самоуправления путем активизации неформального и непосредственного участия населения сельских территорий Сибири в решении вопросов местного значения.

Подход к изучению практик местного самоуправления в рамках данного исследования базируется на концепции повседневных форм проявления формальных и неформальных правил [Гидденс, 2002 М. Де Серто, А. Шюц] Специфика сельской жизни в советской и постсоветской России активно изучалась исследовательской группой под руководством Теодора Шанина в 1990-е годы. Изучению влияния социально-экономической трансформации конца 20 века на сельскую жизнь в сибирских регионах посвящено значительное количество исследований, проведенных как представителями Новосибирской экономико-социологической школы, так и представителями других исследовательских школ и центров. В частности, в рамках этих исследований рассматривались факторы и последствия изменения повседневности сельских жителей, характер сложившегося симбиоза формальной и неформальной трудовой деятельности в условиях меняющейся российской деревни, ресурсы и возможности развития сельского предпринимательства в новых социально-экономических условиях.

Преобразования сельских сообществ и соответствующих хозяйственных укладов в сёлах Сибири и других регионов нашей страны активно исследуются в работах З. И. Калугиной, О. П. Фадеевой [Калугина, 2015, 2017, Фадеева, 2015,2017,2018,2019]. Широкое распространение в литературе получило разностороннее изучение вопросов стратегического развития муниципальных образований и состояния института местного самоуправления на разных этапах его реформирования в регионах Сибири [Маршалова, 2016, 2018, Селивёрстов, 2014, 2016, 2017]

Результаты перечисленных исследований использовались нами для разработки собственного теоретического подхода к исследованию сельских сообществ и практик местного самоуправления в условиях сибирской деревни. Несмотря на то, что вышеуказанные исследования отличаются высоким качеством методологического и методического сопровождения и значимостью полученных результатов, наше исследование некоторым образом дополняет картину научного знания путем выявления содержательных элементов практик местного самоуправления на сельских территориях регионов Сибири, а также позволяет оценить желание и реальный потенциал участия населения в местном самоуправлении и в самоорганизации для решения насущных проблем развития сельских территорий.

В исследовании применена смешанная стратегия, что объясняется многосторонним характером изучаемого объекта.

Теоретическим объектом исследования выступает местное самоуправление на сельских территориях.

Предметом исследования являются мотивы и ресурсы вовлечения населения сельских поселений Красноярского края и Новосибирской области в решение вопросов местного значения.

Исследовательские вопросы, стоящие перед нами в рамках исследования, следующие: Как на современном этапе социально-экономического развития сельских территорий сочетаются формальные и неформальные практики участия населения в местном самоуправлении? Что является объединяющим фактором для самоорганизации населения? Может ли неформальное участие населения в управлении хотя бы отчасти компенсировать и приостановить течение деструктивных процессов на сельских территориях регионов Сибири?

Цель исследования: выявление способов вовлечения населения сельских поселений регионов Сибири в решение вопросов местного значения через формальные и неформальные практики местного самоуправления.

Фокус данного исследования сосредоточен на сельских поселениях, отобранных по итогам предварительного анализа общественной активности сельских жителей двух регионов Сибири – Новосибирской области и Красноярского края. Промежуточные результаты исследования были представлены на 58-ой Международной научной студенческой конференции (Новосибирск, НГУ, апрель 2020 года). Краткие результаты исследования представлены в журналах Регион, ЭКО,  Regional Research of Russia.

Результаты исследования могут быть использованы в процессе формирования региональных политик развития института местного самоуправления в контексте осуществляемой в России административной реформы, а также могут выступать основой дальнейшего, более глубокого изучения феномена самоорганизации и самоуправления в России.

ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЯХ КАК ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

В данной главе рассматривается понятие и институциональное наполнение феномена местного самоуправления, анализируется его структура и содержательные основы, а также рассматриваются процессуальные подходы к местному самоуправлению с учетом национальной и региональной специфики. Дается определение основных теоретических категорий, используемых в исследовании.

1.1. Понятие и институциональные основы местного самоуправления

Неоинституционализм как теоретическая концептуальная школа получил свое развитие в середине XX века. Возрождение институционализма сопровождалось появлением новых взглядов на сущность института и усилением экономического анализа роли институтов на основании принципов рациональности и индивидуализма [Розмаинский, 2010, с. 137]. Одним из ведущих представителей школы неоинституционализма является Дуглас Норт, который под институтом понимал совокупность «созданных ограничительных рамок, которые задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия». Ученый отмечал, что институты могут быть формальными и неформальными, построенными на поддерживаемых правилах поведения [Норт,1997, с. 17]. По мнению Норта, главная роль, которую играет институт, – «уменьшение возникающей неопределенности путём установления структуры взаимодействия между людьми», при этом такая структура не всегда может быть эффективной [Норт, 1997, с. 18].

Самоуправление в ряде теоретических концепций рассматривается как «особая форма внутренней самоорганизации, внутриобъектного, системного и самодостаточного управления, реализуемая на территориях проживания социальных групп» [Копотева, 2017, с. 40]. Местное самоуправление содержит в себе отличительные признаки, характерные для института, которые выделяются Д. Нортом в теории институциональной экономики: организованные взаимоотношения акторов, наличие поддерживаемых ограничений для их деятельности (декларируемых в законодательстве либо имеющих неформальную природу).

Местное самоуправление включает в себя следующие характерные элементы института: формальные и неформальные правила, механизмы государственного и социального контроля. Базовая институциональная особенность местного самоуправления – идентичность субъекта и объекта в управляющей системе.

Функционирование объекта управления напрямую зависит и определяется субъектом управленческого воздействия. В случае с местным самоуправлением таким субъектом выступает население самоуправляемой территории, объектом является ограниченная территория проживания и социально-экономические процессы, которые проходят на ней. Институт местного самоуправления в России имеет глубокие исторические корни. Первые организованные формы местного самоуправления сложились еще в дохристианский этап развития нашей страны, в основном в рамках сельских общин. На протяжении разных исторических эпох институциональное наполнение данного института значительно менялось, что было вызвано изменениями общественно-политического строя. Институт местного самоуправления представляет собой один из важнейших фундаментальных институтов современного демократического государства, являющегося одновременно формой самоорганизации граждан и уровнем публичной власти.

Это объясняет значительное внимание действующих органов власти к нормативно-правовому регулированию формальной части института местного самоуправления. Это выражается в установлении поддерживаемых государством институциональных «правил игры», значение которых подтверждается, в том числе, и закреплением института местного самоуправления в качестве конституционной основы на национальном уровне, развитием профильного законодательства.

В частности, в ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление представляет собой способ обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью¹. В начале 2020 года в рамках послания Президента России В. В. Путина Федеральному собранию было объявлено о необходимости корректировки конституционных основ местного самоуправления.

Поправки в Конституцию Российской Федерации, вынесенные на общероссийское голосование, судя по тексту специально принятого закона, определяют дальнейшее встраивание института местного самоуправления в «единую систему публичной власти»². В соответствии с новой редакцией ст. 131 Конституции России, органы государственной власти смогут участвовать в кадровой политике органов местного самоуправления, а между двумя уровнями власти будет осуществляться взаимодействие, которое будет направлено на «эффективное решение задач» в интересах населения.

В фундаментальном международном нормативно-правовом акте – Европейской хартии местного самоуправления – в качестве определения местного самоуправления приводится право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения³. Такой подход к пониманию местного самоуправления теоретически ограничивает роль населения как актора управленческого воздействия и, соответственно, как субъекта взаимодействия в границах социально-властного института местного самоуправления.

В Федеральном законе №154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который представлял собой фундамент системы правового регулирования системы местного самоуправления в России начиная с середины 1990-х годов и почти до середины 2010-х, закреплялось понимание местного самоуправления как «деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, а также как основы государственного устройства»⁴.

В 2003 году Государственной думой России был принят Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со ст. 1 этого нормативно-правового акта, местное самоуправление в Российской Федерации трактуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающаяся в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.» В этом же нормативно—правовом акте были закреплены основные принципы регулирования этого института⁵.

Ключевое различие между этими двум регулирующими актами заключается в понимании сущности местного самоуправления. В Федеральном законе №154-ФЗ местное самоуправление рассматривалось как деятельность населения, а в пришедшем ему на смену Федеральном законе №131-ФЗ местное самоуправление декларировалось уже как форма осуществления власти. Это можно трактовать как внесение ограничений в правила существования института местного самоуправления.

На начальном этапе становления низового звена российской власти в современной России предполагалось, что местное самоуправление будет удовлетворять местные нужды, предоставляя жителям необходимые общественные услуги: организуя эффективную работу муниципального транспорта, школ, детских садов, инженерно-технической инфраструктуры (дороги, мосты, инженерные сети, колодцы и пр.) [Копотева, 2017, с. 39]. Однако далее, в процессе развития, институт местного самоуправления постепенно лишался своих полномочий – и на данный момент за местными органами власти закрепился весьма ограниченный функционал.

Институциональные основы функционирования местного самоуправления принято разделять на экономические, организационные, правовые и социальные. При этом правовые основы включают в себя как законодательство федерального и регионального уровня, так и международные нормативно-правовые акты.

Эффективность деятельности института местного самоуправления напрямую зависит от имеющихся в его распоряжении экономических ресурсов и организационных возможностей, доступ к которым и будет определять результативность практических усилий по решению вопросов местного значения. Экономические основы местного самоуправления определяются совокупностью движимого и недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также источниками налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов и объемами находящихся в распоряжении муниципалитетов средств. Законодатель гарантирует защиту муниципальной собственности⁶.

В свою очередь организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, ставящих перед собой цель регулирования организации самоуправления, в том числе организации деятельности органов местной власти. Еще одним институциональным ограничением является закрепление объекта управленческого воздействия через определение круга вопросов местного значения. Перечень этих вопросов определяет совокупность полномочий местных органов власти.⁷ Как правило, набор этих полномочий и доступность средств для их исполнения являются предметом анализа с точки зрения дееспособности института местного самоуправления. В последние годы интерес российских исследователей как раз направлен на изучение сбалансированности местной системы власти и причин сложившихся внутренних и внешних диспропорций.

Перечень вопросов местного значения, закрепляемых для городского и сельского поселений, значительно отличается. Для рассматриваемых нами сельских поселений он ограничен полномочиями органов власти по разработке проекта бюджета, агрегированию местных налогов и сборов, созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, развитию культуры, спорта, а также по благоустройству территории поселения. Дополнительно в число задач деятельности системы местного самоуправления может входить реализация отдельных полномочий, переданных от других уровней власти в пользу местной власти с закреплением источников финансовых ресурсов для их выполнения (рис. 1.)

Рисунок 1- Полномочия администраций сельских поселений

Таким образом, местное самоуправление как институт, нацеленный на решение вопросов локального жизнеобеспечения и наиболее приближенный к населению, является важным элементом общей системы управления, а его недостаточная эффективность и дееспособность может выступать триггером деструктивных явлений и процессов на управляемых территориях.

Перечисленные законодательные нормы, основанные на опыте развития ведущих политических институтов других стран, а также историческом опыте России, должны были обеспечить существование и эффективное развитие такого демократического и властного института, как местное самоуправление. В то же время реально наблюдаемая картина работы данного института в регионах Сибири отличается от декларируемого «идеального» состояния, зафиксированного в нормах права и в теоретических представлениях.

В качестве эмпирического объекта местного самоуправления в рамках данного исследования мы рассматриваем сельское поселение, которое в соответствии с законодательством определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Перечень вопросов местного значения, закрепленный для сельских поселений в Федеральном законе №131-ФЗ, неоднократно менялся подзаконными нормативными актами. Изменения обосновывались передачей части «местных» полномочий на уровень органов исполнительной власти субъектов Федерации, новациями в принципах осуществления бюджетного процесса и перераспределения налоговых доходов, отдельно рассматривались вопросы местного значения для городских и сельских поселений. Ограниченная совокупность вопросов местного значения представляет собой объект местного самоуправления в конкретном типе сельского поселения.

К таким вопросам законодатель относит следующие⁸:

– составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;

– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

– владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

– создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

– формирование архивных фондов поселения;

– утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Существующий перечень вопросов местного значения неоднократно пересматривался в сторону сокращения. Передача полномочий наверх не всегда способствовала повышению эффективности работы местной власти или улучшению бюджетного финансирования. Чаще всего подобные административные пертурбации заканчивались удалением поставщиков социальных благ от их потребителей, оптимизацией (сокращением) организаций и структур сферы жилищно-коммунального обслуживания, образования, здравоохранения и культуры, действующих на подведомственной территории.

Целенаправленные институциональные изменения, которые А. А. Аузан определяет как «изменения, распространяемые в соответствии с разработанным планом» [Аузан, 2014, с. 112], определили наличие целого ряда побочных эффектов для территорий осуществления местного самоуправления. Перераспределение полномочий, продолжающееся в рамках реформирования института местного самоуправления, привело к ослаблению автономии субъектов местной власти, изначально гарантированной Конституцией.

Изменяются и подходы к организации функционирования местной власти. Прямые выборы глав поселений заменяются на конкурсные процедуры, в ходе которых дальнейший путь развития той или иной территории определяют депутаты, а не местное население. При назначении глав муниципальных районов все большую роль начинают играть рекомендации губернаторов регионов, представляющих своих кандидатов на эти должности, тем самым не всегда учитывается мнение носителей муниципальной власти. Продолжаются также новации в виде оптимизации структуры местных органов власти. В настоящее время благодаря законодательным изменениям осуществляется «регулируемое встраивание» местного самоуправления в централизованную систему государственной власти [Маркварт, 2016]. Трудно назвать данную тенденцию успешной попыткой повышения эффективности деятельности органов местной власти. Слабость местной власти и проблемы финансирования поселенческой инфраструктуры являются также производными от недостаточного уровня экономического развития отдельных территорий, в т.ч. сельских. Как считает О. П. Фадеева, «причинами системного недофинансирования и связанной с ним деградацией систем жизнеобеспечения сельских населенных пунктов стали, с одной стороны, скудость налоговой базы сельских бюджетов, а с другой – отсутствие внутренних драйверов сельского развития, способных сформировать для них стабильную экономическую основу» [Фадеева, 2018, с. 151].

На большинстве сельских территорий регионов Сибири в последние десятилетия наблюдается сокращение устойчивых экономических агентов – предприятий сельского хозяйства, способных принимать активное участие в социальном и экономическом развитии территории их присутствия, создавать рабочие места для сельских жителей и условия для получения трудовых доходов и выплаты налогов, в т.ч. в местный бюджет. Например, в 2019 году по отношению к 2018 году численность организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере сельского, лесного хозяйства, рыболовства и рыбоводства на территории Новосибирской области снизилась на 37,07%. Многие из еще существующих организаций данного профиля на деле не ведут активную хозяйственную деятельность, занимаются преимущественно обслуживанием своих долговых обязательств либо становятся базой для деятельности малых и средних крестьянско-фермерских хозяйств в качестве субарендаторов. В Красноярском крае также наметилась тенденция снижения объемов производства основных видов продукции (за исключением скота и птицы) в сельскохозяйственных организациях, при этом увеличивается доля в производстве со стороны крестьянско-фермерских хозяйств. По данным за 2018 год, индекс производства продукции сельского хозяйства в регионах Сибирского федерального округа хоть и превышает среднероссийский показатель на 1,7 процентных пункта, но в разрезе субъектов РФ (сибирских регионов) демонстрирует неоднородную динамику.

В Новосибирской области и Красноярском крае фиксируется уменьшение посевных площадей, снижение показателей валового сбора сельскохозяйственных культур, сокращение поголовья продуктивного скота. Фермеры все чаще задумываются «о крайних мерах»: кардинально сократить животноводство (провести забой скота) или же перевести часть земель, занятых пшеницей и другими зерновыми, под кормовые культуры или же серьезно уменьшить площади возделываемых пахотных земель. Реформы в сельском хозяйстве привели к тому, что в сибирских селах на порядок сократилось количество доступных рабочих мест. Работники, прежде занятые на крупных сельхозпредприятиях, вынуждены искать работу в фермерских хозяйствах, где спрос на труд не очень велик, а предлагаемые условия трудоустройства гораздо хуже, чем были прежде (вместо постоянной занятости они получают сезонную работу с низкой оплатой труда и пр.). Все это приводит и уже привело к массовому высвобождению рабочих рук из традиционных для сельской местности сфер занятости и активному поиску сельскими жителями работы вне мест их постоянного проживания.

Так, снижение среднегодовой численности занятых в сфере сельского хозяйства на территории Новосибирской области в 2018 году по отношению к 2017 году составило 4,6%. Среднесписочная численность работников, занятых в сфере сельского хозяйства на территории Новосибирской области, в 2018 году по отношению к 2013 году снизилась на 10,4 тыс. человек, что составило 3,1% от общего числа занятых в экономике региона. В Красноярском крае численность занятых в сфере сельского хозяйства тоже сокращается, хотя эта тенденция и менее выражена, чем в Новосибирской области (сокращение в 2018 году по отношению к 2017 году составило 2,1%). Среднесписочная численность работников, занятых в сельском хозяйстве, составляет 7,3% от общего числа занятых в региональной экономике.

Не самая благоприятная ситуация в сфере сельского хозяйства напрямую влияет на социально-экономическую сферу сельских территорий. Сокращение объемов сельскохозяйственного производства в условиях отсутствия альтернативных хозяйствующих субъектов на территории обуславливает снижение доходов в местный бюджет. Фактическая ограниченность функциональности и полномочий муниципалитетов, работающих на сельских территориях, сопровождается сокращением доходной части местных бюджетов, что в свою очередь приводит не только к невозможности реализации программ развития поселений и исполнения ожиданий сельских жителей, но и к снижению качества их жизни, что напрямую влияет на отток населения. Селяне предпочитают перебираться в города и другие поселения, обладающие более высоким уровнем социального и экономического развития. Например, в Новосибирской области численность сельского населения в 2019 году по отношению к 2014 году снизилась на 12,1 тыс. человек, при этом численность городского населения демонстрирует устойчивый рост⁹. В Красноярском крае численность сельского населения в 2019 году по отношению к 2014 году снизилась на 20 тыс. человек. Похожая ситуация наблюдается и в других регионах Сибирского федерального округа. Даже для традиционных аграрных территорий Сибири, таких как республика Тыва, проблема оттока трудоспособного населения сохраняется и напрямую влияет на «пока неощущаемое сжатие сельских территорий» [Гусаков, 2019, с. 92].

Органы местной власти вряд ли способны повлиять на поведение сельхозпредприятий, фермерских хозяйств и других преимущественно частных экономических субъектов (организаций), работающих в селе, и на эффективность их хозяйственной деятельности, однако местный бюджет и, соответственно, уровень обслуживания и качества жизни населения находятся от экономической активности этих субъектов в прямой зависимости. Ограниченность ресурсов формальных субъектов самоуправления (местных администраций) приводят к необходимости поиска новых решений по поддержанию приемлемого уровня жизни населения и обеспечению развития территории проживания. Местные бюджеты становятся «хроническими» реципиентами региональных бюджетов. Перечисляемые им субсидии и субвенции поддерживают определенную финансовую дисциплину и не допускают фактического банкротства сельских муниципальных образований. Тем не менее, институциональные изменения, вызванные желанием властей снизить негативное влияние от побочных эффектов реформ местного самоуправления и не достигшие своей цели, определили необходимость развития неформального участия населения в развитии своих территорий.