Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

2.8. Законодательство о шпионаже в годы Первой мировой войны

К началу Первой мировой войны в США была неразвита не только система разведывательных и контрразведывательных служб, призванных обеспечивать безопасность страны. В еще более плачевном состоянии находилось американское законодательство, призванное обеспечивать эффективную работу американских спецслужб. Как это ни абсурдно звучит, но до 1917 года в США не считалось преступным даже такое деяние как шпионаж. Повсеместной была практика, когда в целях уголовного преследования выявленных иностранных агентов использовались положения общеуголовного законодательства, в том числе напрямую и не имевшие отношения к осуществляемым лицом шпионской деятельности. Известен, например, известен случай, когда для ареста немецкого шпиона, его пришлось обвинить в незаконной перевозке спиртных напитков¹⁵⁷.

В виду полного правового вакуума в сфере обеспечения безопасности государства 6 апреля 1917 года президент США Вудро Вильсон выступил с резолюцией, в котором предписывал ведомствам, осуществляющим контрразведывательную работу использовать положения Закона об иностранцах, принятого еще в 1798 году¹⁵⁸. В своей резолюции Вильсон выделил двенадцать основных положений, которые, по его мнению, вытекали из текста закона и которыми должны были руководствоваться федеральные ведомства, отвечавшие за обеспечения безопасности страны от проникновения вражеской агентуры. Среди этих двенадцати положений был запрет для всех иностранцев в период нахождения Соединенных Штатов в состоянии войны¹⁵⁹ владеть оружием или взрывчатыми веществами, хранить у себя шифрованные или скрытые сообщения, находится на расстоянии менее полу мили от военных или других важных с точки зрения обороны сооружений и зон (например бухта города Нью-Йорка).

Кроме того, в заявлении предписывалось всем иностранцам, находящимся на территории США, пройти обязательную регистрацию в министерстве юстиции (до 19 апреля 1918 года эта мера применялась только к мужчинам). В отличие от американских граждан, в отношении которых сложно было даже инициировать проведение расследования, связанного с их возможной шпионской деятельностью, при проведении контрразведывательных расследований в отношении лиц, не имеющих американского гражданства, контрразведка могла использовать положения иммиграционных законов¹⁶⁰. Иммиграционные законы 1917 и от 1918 годов позволяли в военное время выслать любое лицо с территории США даже в том случае, если юридически не будет доказана его антиамериканская деятельность. Именно на эти законодательные нормы опиралась президентская резолюция, установившая, что иностранцы мужского пола, в отношении которых были подозрении об оказании ими помощи или содействия врагу и которые достигли четырнадцатилетнего возраста могут быть арестованы и высланы с территории США¹⁶¹.

Резолюция Президента инициировала законотворческую деятельность Конгресса. В течении двух лет Конгресс принял несколько законов, ставших основой контрразведывательной деятельности Бюро расследований в Первую мировую войну.

Первым был принят Закон о шпионаже 1917 года, установивший уголовную ответственность за оказание помощи противнику в проведении диверсионной и разведывательной деятельности против Соединенных Штатов¹⁶². Несмотря на название закона круг регулируемых им отношений был значительно шире. Закон устанавливал уголовную ответственность не только непосредственно за ведение шпионской деятельности, но и за нарушение законов и деклараций о нейтралитете, вмешательство во внешнюю политику США, противоправное использование почтовой связи, непредусмотренное законом владение документами, представляющими интерес для иностранного государства во вред национальной безопасности США.

Статья первая закона определяла как противоправное деяние незаконное получение, передачу и утрату оборонной информации. В ней также была определена ответственность лица, которое, владея на законном основании оборонной информацией, передает сведения, которые в случае утраты, могут нанести ущерб США или способствовать получению преимущества над США каким-либо иностранным государством лицу, не уполномоченному законом на доступ к подобной информации. Шестой пункт статьи определяет ответственность лица, к которому в силу определенных обстоятельств попала информация по национальной обороне и которое передало поступившие ему сведения другому не уполномоченному законом лицу. За нарушение любого из положений статьи первой закона была установлена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до двух лет или штрафа до тысячи долларов.

Наибольшую опасность американский законодатель видел в действиях, направленных на сознательную передачу, либо выдачу сведений, имеющих оборонное значение, утрата которых может нанести ущерб Соединенным Штатам, лицу, являющемуся агентом иностранного государства. Третья статья закона устанавливала уголовную ответственность за подстрекательские действия или акции нелояльности в период военных действий.

Законом также была установлена уголовная ответственность за преступный сговор двух или более лиц в целях совершения действий, признаваемых преступными на основании других статей закона. Ответственность за преступный сговор была установлена в том же размере для каждого из участвующих в сговоре лиц, как и за совершение деяния, явившееся целью сговора¹⁶³.

На основании Закона о шпионаже от 1917 года контрразведка США получила право арестовывать лиц, подозреваемых в связях с противником, а также проводить профилактические мероприятия в отношении общественно опасных настроений. Вскоре именно такие профилактические мероприятия приведут к широкомасштабному развертыванию на территории США политического сыска.

Осенью 1917 года был принят Закон о торговле с врагом, запрещавший американским гражданам и компаниям ведение торговли с государством, являющимся военным противником Соединенных Штатов¹⁶⁴. Закон не только устанавливал разрешительный порядок на ведение торговых отношений. Он содержал ряд положений, ограничивающих права граждан США вести переписку и иные формы сношений с государством, находящимся в состоянии войны с США.

Закон о торговле с врагом позволял контрразведке привлекать к уголовной ответственности лиц, проводящих разведывательную или подрывную деятельность в интересах военного противника Соединенных Штатов или в интересах его союзников в случае обнаружения фактов передачи лицом противнику или его представителям любых материальных носителей информации, вне зависимости от характера передаваемой информации.

Законом о торговле с врагом устанавливались достаточно жесткие санкции. Так, в статье шестнадцатой говорится, что “В случае сознательного нарушения положений статей 1-6 и 7-9, или любых инструкций, изданных на основании этого закона, а также сознательного нарушения или отказа от исполнения приказов президента, изданных в соответствии с законом, лицо может быть подвергнуто тюремному заключению сроком до десяти лет или штрафу до десяти тысяч долларов”¹⁶⁵.

Также согласно Закону о торговле с врагом практически весь поток почтовых отправлений (исключение было сделано лишь для официальных государственных учреждений) был сконцентрирован на канале Почтовой службы США. Нарушителям, пытающимся обойти ограничения, грозило до 10 лет лишения свободы или штраф до 10 тысяч долларов (весьма немалая сумма в реалиях начала XX века¹⁶⁶. Принятый закон значительно затруднил проведение операций по связи между разведывательными службами противника и их агентурой на территории США. Сконцентрировав основной поток почтовых отправлений на канале Почтовой службы США, американский законодатель способствовал более эффективной деятельности американских служб, занимающихся контрразведкой, по обнаружению вражеских агентов при проведении последними операций по связи с иностранными разведывательными службами.

Осенью же 1917 года был принят Закон о взрывчатых веществах¹⁶⁷. Новый закон более детально регламентировал порядок обращения с различными видами взрывчатых веществ и определял категории веществ, рассматриваемых законодателем в качестве взрывчатых. В отличии от Закона о транспортировке взрывчатых веществ, принятого Конгрессом в 1909 году¹⁶⁸, Закон о взрывчатых веществах ограничивал не только транспортировку взрывчатых веществ, но и их производство хранение и применение.

Закон о взрывчатых веществах применялся главным образом при расследовании случаев диверсий. После окончания Первой мировой войны сфера применения закона расширилась. На его основании проводились также расследования по фактам подготовки и совершения террористических актов.

После официального вступления США в Первую мировую войну для борьбы с диверсионной и разведывательной деятельностью противника использовались в том числе и положения Закона 1909 года, кодифицировавшего ряд деяний, связанных с государственной изменой. Этот закон позволял привлекать к уголовной ответственности лиц, принимавших участие в боевых действиях на стороне врага и лиц, оказывавших помощь врагу в какой-либо иной форме¹⁶⁹.

Глава 3. СПЕЦСЛУЖБЫ США МЕЖДУ ДВУМЯ МИРОВЫМИ ВОЙНАМИ

3.1. Борьба с радикалами как новая главная задача американских спецслужб

В отличие от предыдущих исторических периодов, когда окончание боевых действий означало фактическую ликвидацию создаваемых на период войны разведывательных служб и сворачивание разведывательной деятельности, окончание Первой мировой войны не сказалось столь же драматическим образом на системе разведывательных служб США. Подавляющее большинство разведывательных органов, находившихся в структуре федеральных министерств и ведомств не были упразднены после окончания войны. Однако, сокращение финансирования и урезание штатной численности не обошло стороной ведущие американские разведывательные и контрразведывательные службы. Достаточно наглядно сокращение объемов деятельности разведывательных служб США можно показать на примере Отдела военной разведки военного министерства. Если на период окончания боевых действий в ноябре 1918 года его штат включал 282 офицера, 29 сержантов и 948 гражданских служащих, то уже к августу 1919 года численность личного состава Отдела военной разведки сократилось до 88 офицеров и 143 гражданских служащих, то есть более чем в пять раз¹⁷⁰.

Единственным исключением стало Бюро расследований министерства юстиции. Полицейская служба министерства юстиции после окончания Первой мировой войны не только сохранило свою штатную численность, но и расширило объемы своей деятельности, переключившись с контрразведывательной деятельности на политический сыск. Масштабы новой для ФБР деятельности в этот исторический период пока еще были достаточно скромны. Пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем борьба с инакомыслием в начале «холодной войны» станет основным направлением работы будущего ФБР.

Впервые столкнувшись с проблемой сбора разведывательных сведений внутри страны, руководители Бюро расследований в полной мере не смогли осознать насколько перспективной и многообещающей для финансового благополучия ведомства может быть борьба с внутренними врагами. В политическом чутье, умении подыграть радикальным политикам и в виртуозном манипулировании общественным мнением тогдашние руководители серьезно уступали Джону Эдгару Гуверу, человеку, который скоро придет им на смену и будет бессменно, на протяжении почти полувека руководить ФБР. Именно он, непомерно раздувая общественные фобии времен «холодной войны», превратит крошечную ведомственную полицейскую службу в гигантское и влиятельнейшее федеральное ведомство.

Первый опыт в осуществлении на территории США политического сыска был получен американскими спецслужбами еще в годы Первой мировой войны. В связи со сложной общественно-политической обстановкой, сложившейся в стране накануне вступления США в Первую мировую войну перед министерством юстиции была поставлена задача отслеживать настроения американских граждан. Решение этой задачи было поручено Бюро расследований, которое ранее, реализуя положения Закона Манна, проявило недюжинное рвение в борьбе за нравственность американцев и достаточно успешно в годы войны отлавливало уклонистов от призыва на военную службу.

В 1917 году президент Вудро Вильсон учредил так называемый Комитет публичной информации (Committee on Public Information), основной задачей которого была борьба с прогерманской пропагандой на территории США. В новой президентской инициативе Бюро расследований министерства юстиции увидело отличную возможность показать свой скрытый потенциал. Детективы Бюро начали организовывать по всей стране рейды, задерживая активистов прогерманских и всевозможных антивоенных организаций.

Правовой основой для нового направления деятельности Бюро в какой-то мере стал принятый в 1917 году Закон о шпионаже (Espionage Act of 1917), а также развивший и дополнивший его положения Закон о подстрекательстве 1918 года (Sedition Act of 1918) . Именно на основании этого закона контрразведка США получила право арестовывать нелояльных лиц, подозреваемых в связях с противником, а также проводить профилактические мероприятия в отношении общественно опасных настроений. Во время войны масштабы такой «профилактической» деятельности Бюро расследований были невелики, но в последующем именно «профилактические» мероприятия позволили развернуть на территории США широкомасштабную кампанию политического сыска.

В этот момент весьма удачно для Бюро расследований образовалась новая проблема. С 1917 года политический истеблишмент США был озабочен событиями в России. Политические деятели в Соединенных Штатах со все большей настороженностью наблюдали за событиями Февральской, а затем и Октябрьской революций 1917 года. Многие официальные лица в США всерьез были ими напуганы. Они весьма серьезно восприняли российские революционные события. Как покажет дальнейший ход истории, некоторые представители высших политических кругов США оказались неожиданно прозорливыми, опасаясь того потенциального влияния, которое революция в России может оказать на Соединенные Штаты Америки и на весь остальной мир. Представители различных властных структур США все активнее указывали Президенту США и американскому Конгрессу на угрозу, которую представляли для США происходящие в России перемены, а также на опасность активизации различных радикальных, социалистических и антивоенных организаций в самих Соединенных Штатах.

К нагнетанию антисоветской истерии приложило руку руководство Бюро расследований министерства юстиции. Выступая в последний раз в должности руководителя Бюро перед комитетом по юридическим вопросам, директор Бюро Б. Беласки призвал сенаторов обратить внимание на радикальные антивоенные организации, пытающиеся, по его словам, реализовать в США модель Советской России¹⁷¹.

Еще более красноречив оказался сенатор Арчибальд Е. Стивенсон, адвокат из Нью-Йорка, тесно сотрудничавший с Бюро расследований и отвечавший в рамках Бюро за исследование общественных настроений, проинформировал комитет о проводившихся Бюро расследований в годы Первой мировой войны рейдах против радикально настроенных групп, о захватах детективами Бюро списков членов радикальных организаций, их официальных бумаг и печатных изданий. Он также рассказал о применяемых к лидерам радикальных групп со стороны министерства юстиции уголовно-правовых мерах и мероприятиях административно-правового характера. По мнению Стивенсона, в результате проделанной Бюро расследований работы резко снизилась активность, а следовательно и общественная опасность различных радикально настроенных группировок. Но после заключения 11 ноября 1918 года перемирия, положившего конец Первой мировой войне, стал (по мнению сенатора) наблюдаться значительных рост радикализма в стране, который, согласно исследованиям Бюро, уже к январю 1919 года стал представлять серьезную опасность для внутренней безопасности США.

В отсутствие четких представлений о том, что следует рассматривать в качестве радикализма, источник радикальных настроений попытались найти за пределами США (в первую очередь в России и в Германии, с которой США воевали в Первую мировую войну). Сенатор Стивенсон обратил внимание конгрессменов на широкое распространение прогерманских настроений в стране. Он обвинил активистов, выступающих за предоставление независимости Ирландии, таких, как члены Союза ирландско-американских обществ, в прогерманской позиции.

Убедив сенаторов в том, насколько эффективно использовать для подавления антирадикальных настроений в стране потенциал спецслужб, Стивенсон попытался убедить Сенат и в том, что прогерманская деятельность, а также антивоенные выступления и протесты против призыва на военную службу, с которыми Бюро расследований боролось в годы Первой мировой войны имеют одну и ту же природу, что и российский большевизм. Несколько передергивая реальные факты и домысливая, Стивенсон утверждал: «большевицкое движение является лишь ответвлением революционного социализма Германии. Оно имеет свои корни в философии Маркса и его лидерами являются немцы»¹⁷². Увязав воедино германский социализм и большевистское движение в России, Стивенсон сделал вывод о том, что радикализм в США является прямым следствием событий как в России так и в Германии.¹⁷³

По мнению сенатора Стивенсона, борьба с социалистическим влиянием должна вестись не столько на территории Соединенных Штатов, сколько за их пределами, так как угроза большевизма будет представлять для США опасность до тех пор, пока в России большевики находятся у власти. Поэтому, по мнению Стивенсона, Америка должна предпринять все возможные шаги для того, чтобы путем как поддержки Белого Движения, так и путем прямой вооруженной интервенции США и их союзников устранить большевиков от власти, ибо только такое решение, по мнению докладчика, могло спасти Америку от угрозы большевизма¹⁷⁴. В подтверждение своей позиции Стивенсон привел определенные исторические параллели, сравнив текущую политическую ситуацию в Соединенных Штатах с ее массовыми политическими выступлениями с ситуацией во Франции 1792-1793 годов, когда к власти в стране пришли якобинцы¹⁷⁵.

Пожалуй, именно выступление Стивенсона заставило сенаторов активнее заняться проблемой радикализма. Именно после этого выступления сенаторы, принимавшие участие в расследовании деятельности производителей спиртного, собрались на закрытое заседание, где приняли решение провести расследование радикализма в США как явления¹⁷⁶. Заслушав приведенные сенатором Стивенсоном факты, Конгресс снял обвинения в радикализме с американских пивоваров, лоббировавших отмену «сухого закона». Американские законодатели согласились с мнением Стивенсона, полагавшего, что радикалов следует искать среди тех, кто сочувствует социализму и может быть заинтересованы в резких политических переменах в стране¹⁷⁷.

В 1919 году Конгресс решил провести серьезное исследование проблемы «большевицкой пропаганды». С этой целью 4 февраля 1919 года было принято решение расширить полномочия так называемого Комитета Овермана (Overman Committee), который был создан в годы Первой мировой войны в составе Комитета по юридическим вопросам Сената для расследования прогерманской подрывной деятельности – свое название комитет получил по имени своего председателя, сенатора от Северной Каролины демократа Ли Слейтера Овермана (Lee Slater Overman). Комитету Овермана была поставлена задача: провести расследование «случаев пропаганды в стране идей любой партии осуществляющей, либо претендующей на осуществление какой-либо власти в России»¹⁷⁸. Слушания по вопросу «большевицкой пропаганды» проходили в комитете с 11 февраля по 10 марта 1919 года.

С начала 1919 году проблема антибольшевизма стала одной из основных тем заседаний не только Комитета Овермана, но и всего сенатского комитета по юридическим вопросам. Часто обвинения в большевизме и радикализме выступали всего лишь эффективным инструментом политической борьбы, позволяя свести счеты с потенциальными политическими конкурентами. Например, в рамках активизации борьбы с радикальными политическими течениями сенатором Кнутом Нельсоном был поднят вопрос о лояльности так называемой Внепартийной лиги – новой фермерской организации, стремившейся выступить в качестве противовеса республиканцам и демократам в его штате Миннесота и близлежащих штатах.

Еще дальше пошел сенатор от Минесотты Кнут Нельсон (Knute Nelson), который заявил о принципиальной схожести идей большевизма с идеями анархистов и социалистов самых разных мастей. По мнению сенатора, большевики смогли объединить под своим руководством все эти радикальные политические движения. Сенаторы охотно согласились с Нельсоном. Несмотря на очевидную разнохарактерность и полное несходство доктрин различных радикальных организаций, они практически единогласно подтвердили возможность их объединения под флагом коммунизма.

Весьма показательно, что на этих сенатских слушаниях, состоявшихся менее чем через два года после событий октября 1917 года уже четко прослеживается антисоветская и антикоммунистическая направленность риторики американских законодателей. Именно тогда, а в начале «холодной войны» обозначился антагонизм американского истеблишмента к коммунистической идеологии и событиям, происходящим в Советской России. Фактически, радикализм в любых своих проявлениях и коммунизм по воле американских сенаторов в 1919 году были признаны в США тождественными понятиями.

На волне антисоветской истерии конгрессмены и дружно выступили за ограничение конституционных прав и свобод «радикальных элементов» (в частности свободы совести). Конгресс решил, что конституционные гарантии не будут распространяться на тех «радикальных» граждан, которые предполагают использовать имеющиеся у них права и свободы для проведения враждебной (по мнению конгрессменов) Соединенным Штатам деятельности. Тех же политических активистов и защитников Конституции, которые были не согласны с подобной трактовкой конституционных положений и полагали, что нормы американского Билля о правах должны распространяться на всех американских граждан, было решено также причислить к стану радикалов¹⁷⁹.

В ходе парламентских слушаний по проблеме радикализма в США, начинавшихся как слушания о нарушениях «сухого закона», не обошлось и без скандалов. В результате политической перепалки между бывшим конгрессменом и будущим Генеральным Атторнеем Соединенных Штатов А. Митчелл Пальмером и сенатором от Пенсильвании Бойесом Пенрозе¹⁸⁰ Пальмер обвинил сенатора в получении политической поддержки от производителей спиртного и в пособничестве их действиям, направленным на отмену сухого закона. Обвинения были выдвинуты в то время, когда еще продолжалась Первая мировая война и для большей убедительности своих слов, Пальмер к первому обвинению добавил второе, обвинив американских производителей спиртного в прогерманской и антипатриотической позиции¹⁸¹. Антиалкогольные активисты в американском Сенате добились рассмотрения этого обвинения на сенатских слушаниях, а также о необходимости расследовать оба обвинения.

На слушаниях, посвященных расследованию обвинения в прогерманских позициях в поле зрения конгрессменов попал Брюс Беласки, возглавлявший во время войны Бюро Расследований, и другие лица, также имевшие непосредственное отношение к Бюро¹⁸². Тогда же выявился тот факт, что Бюро уже собирало информацию на всех лиц, подозреваемых в прогерманских позициях. Среди подозреваемых Бюро в прогерманских настроениях оказались члены Сената и другие важные официальные лица, в том числе Уильям Дженингс Брау, бывший госсекретарь Президента Вильсона и судья Джон Ф. Нилань, вскоре ставший мэром Нью-Йорка, американские сторонники независимости Ирландии, значительные фигуры в мире бизнеса и многие другие лица¹⁸³.

Как со стороны Сената, так и со стороны американской прессы¹⁸⁴ посыпались обвинения в предвзятости и некомпетентности детективов Бюро, обвинения касались как общего подхода Бюро к составлению списка прогермански настроенных элементов, так и практики занесения отдельных лиц в список¹⁸⁵. Влиятельнейшие люди США выступали в защиту того или иного лица фигурировавшего в списках. Так в защиту профессора Гарвардского университета Альберта Бушнела Харта выступили экс-президент США Теодор Рузвельт, бывший госсекретарь Э. Рут, сенатор от Массачуссетса Дэвид Валш, губернатор Канзаса Альберт Каппер и другие¹⁸⁶.

В ходе расследования деятельности Бюро по составлению указанных списков выявились серьезные ошибки и злоупотребления, допущенные детективами. Некоторые лица попадали в списки из-за того что их фамилии были обнаружены в записных книжках немецких агентов, хотя в результате расследования не удалось выявить какой-либо связи между немецкими агентами и этими лицами. В предоставленном директором Бюро списке лиц, принадлежавших к организациям прогерманской ориентации большинство даже не знало о существовании упомянутых организаций. Совершенно необоснованным оказалось занесение в списки прогермански настроенных лиц и некоторых сенаторов. Как оказалось, один из сенаторов попал в этот список за то, что еще до вступления Соединенных Штатов в войну выступал против экономического эмбарго в отношении Германии, так как пытался спасти от разорения производителей хлопка в своем штате. Другой сенатор попал в список за то, что выступал против втягивания Америки в войну и рассматривал эмбарго на поставку продукции в Германию как один из факторов, подталкивавших Соединенные Штаты к вступлению в войну¹⁸⁷.

На слушаниях в Сенате подверглась резкой критике практика Бюро причислять к прогермански настроенным элементам членов различных общественных организаций. Выступая перед Комитетом Сената, один из сотрудников военного министерства заявил: “… членство в социалистической организации в годы учебы в колледже никак не связано с моей лояльностью нации и для меня не понятно почему сей факт стал предметом публичного расследования”¹⁸⁸. Сенаторы настоятельно рекомендовали Бюро Расследований пересмотреть свою практику занесения американских граждан в списки прогермански настроенных элементов на основании лишь их членства в каких бы то ни было организациях¹⁸⁹.

Примечательно, что весьма многочисленные злоупотребления, выявленные в ходе слушаний не уменьшили решительности конгрессменов, выступавших за расширение антирадикальных расследований. Большинство участников слушаний не только не настаивало на прекращении сомнительной и не совсем законной с точки зрения американской Конституции деятельности Бюро расследований, но напротив требовало наделить дополнительными полномочиями Бюро расследований и другие полицейские службы, задействованных в таких операциях, а также выделить им дополнительные бюджетные ассигнования. Вопрос о соответствии проводимых в рамках проверки лояльности расследований Конституции США, в частности Биллю о правах, если и возникал, то довольно быстро заглушался уверенной риторикой большинства конгрессменов, полагавших, что закрепленные Конституцией права и свободы должны действовать не для всех, а лишь для лояльных американских граждан.