Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)
TextГлава 2. БЮДЖЕТ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ
2.1. Бюджетные ассигнования как инструмент управления разведкой
Бюджет американской разведки является одним из самых эффективных механизмов управления разведывательным сообществом и отдельными направлениями деятельности разведки. В бюджете разведки отражаются основные приоритеты разведывательной деятельности США, тенденции в развитии разведки, соотношение разведывательной деятельности с другими направлениями деятельности федерального правительства в сфере обеспечения национальной безопасности США. Кроме этого распределение бюджетных средств между различными разведывательными службами с достаточной точностью отражает роль, которую играет та или иная разведслужба в разведывательном сообществе США.
В значительной мере бюджетные ассигнования на разведку можно рассматривать как инструмент управляющего воздействия на разведывательное сообщество США со стороны американского Конгресса. Выделяя деньги на разведывательные службы и разведывательную деятельность, Конгресс не просто указывает, какая сумма должна быть потрачена на разведку. Он детально и педантично расписывает каждую строку в разведывательном бюджете, определяя сколько денег нужно потратить на зарплаты сотрудников спецслужб и вспомогательного персонала, инфраструктуру и непосредственно на проведение разведывательных операций. Детально указывая, какая часть денег должна пойти на тайные операции, агентурную разведку или осуществление разведывательной деятельности в глобальных информационных сетях, Конгресс укрепляет свое влияние на систему разведывательных служб США и на всю систему органов исполнительной власти.
Однако современная практика выделения в США бюджетных ассигнований на разведывательные нужды имеет своей целью не только усиление влияния Конгресса на разведывательное сообщество США. Через механизм выделения бюджетных ассигнований Конгресс пытается решить еще одну извечную проблему американской разведки: проблему ведомственной разобщенности. Несмотря на то, что начавшаяся в США в 1947 году разведывательная реформа позволила создать мощную организационную общность под названием «разведывательное сообщество США», все нынешние 17 членов этого сообщества (за исключением имеющего статус самостоятельной федеральной службы ЦРУ) являются ведомственными разведывательными службами. Они все также плохо и неохотно взаимодействуют. Обычным явлением в разведывательном сообществе является многократное дублирование функций. Все также интересы головного министерства могут оказаться для той или иной разведывательной службы более значимыми, чем необходимость решать общенациональные разведывательные задачи.
На протяжении второй половины XX века руководством США предпринимались многочисленные шаги, призванные централизовать систему разведывательных служб и трансформировать ее в единый функциональный организм. С этой целью множество раз расширялись полномочия главы разведывательного сообщества, создавались бесчисленные координирующие комитеты, но все эти меры давали весьма скромные результаты. На удивление, самым эффективным путем централизации разведывательной деятельности оказалось ее централизованное финансирование. Впервые учредив в середине 70-х годов прошлого столетия общенациональную разведывательную программу и профинансировав через нее наиболее важные для государства направления разведывательной деятельности, США получили ожидаемый эффект. Рассчитывая на свою долю финансовых ассигнований, выделяемых в рамках общенациональной разведывательной программы, отдельные члены разведывательного сообщества отныне были вынуждены ориентироваться не на разведывательные потребности своего головного министерства, а на общенациональные разведывательные задачи.
Не случайно практика финансирования разведывательного сообщества посредством национальных разведывательных программ и поныне остается одним из наиболее значимых инструментов управления разведывательным сообществом США. На протяжении последних нескольких десятилетий доля финансовых ассигнований, выделяемых Конгрессом США на разведывательные нужды в рамках общенациональных разведывательных программ, непрерывно росла.
Практика централизованного финансирования разведки стала отличным рычагом и для расширения полномочий главы разведывательного сообщества. Фактически, для усиления управленческих полномочий руководителя национальной разведки достаточно было увеличить его полномочия по управлению финансовыми ассигнованиями, выделяемыми государством на разведку, что и делалось в США с завидной периодичностью.
На сегодняшний день управленческие полномочия директора национальной разведки основываются не на его прямой административной власти – члены разведывательного сообщества США, как и много десятилетий назад, остаются ведомственными разведывательными органами. Управленческие полномочия директора – это полномочия финансового менеджера, который распределяет и перераспределяет куски огромного бюджетного пирога общенациональных разведывательных программ между отдельными разведывательными службами. При этом объем централизованного финансирования каждой из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, напрямую зависит от степени ее участия в решении общенациональных разведывательных задач.
2.2. Развитие общенациональных разведывательных программ в США
До середины семидесятых годов XX века вся деятельность разведывательных служб США финансировалась исключительно из бюджета соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имелись разведывательные службы. При этом вопрос о бюджете той или иной разведывательной службы фактически решался руководителем министерства, который не всегда прислушивался к рекомендациям главы разведывательного сообщества и других должностных лиц, отвечающих за разведывательную деятельность в национальном масштабе.
Поскольку большинство разведывательных служб организационно состояли в структуре министерства обороны, доминирующее влияние на формирование разведывательного бюджета в США традиционно оказывал министр обороны. Отсутствие четкого распределения бюджетных средств между различными приоритетными задачами разведывательной деятельности, которое существовало до середины семидесятых годов минувшего столетия, давало возможность министру обороны самостоятельно осуществлять перераспределение средств между разведывательными службами и разведывательными программами. При таком подходе не всегда соблюдалась необходимая пропорция между общенациональными разведывательными интересами и разведывательными потребностями оборонного ведомства. Последние часто оказывались в более выигрышном положении.
2.2.1. Национальная разведывательная программа
В настоящее время главная бюджетная программа, в рамках которой в США финансируется общенациональная разведывательная деятельность, называется Национальной разведывательной программой (National Intelligence Program). Однако, свое современное название эта программа получила лишь в 2004 году, когда в США проводилась крупная реформа разведывательного сообщества. До этого момента основная разведывательная программа США называлась Национальная программа внешней разведки (National Foreign Intelligence Program).
Национальная программа внешней разведки была учреждена исполнительным приказом президента Форда № 11905 в 1976 году. Официальной целью учреждения программы стала централизация бюджетного финансирования разведывательной деятельности национального значения891. Позднее программа была подтверждена исполнительными приказами № 12036 в 1978 году и № 12333 в 1981 году. Законодательно программа была закреплена в Законе об организации разведки 1992 года.
В рамках Национальной программы внешней разведки предполагалось осуществлять финансирование разведывательных служб, обеспечивающих преимущественно общенациональные потребности в разведывательной информации. Первоначально в число служб, финансируемых через Национальную программу внешней разведки, вошли ЦРУ и разведывательные службы министерства обороны, имеющие общенациональный статус: АНБ, РУМО, Национальное управление воздушно-космической разведки. В последующем этот список неоднократно дополнялся.
По своей структуре Национальная программа внешней разведки состояла из совокупности отдельных разведывательных программ, объединяющим элементом которых является то, что все они учреждались совместно директором центральной разведки и главой соответствующего министерства или ведомства, или же непосредственно президентом Соединенных Штатов.
Директор центральной разведки определял ведомства, ответственные за выполнение отдельных программ, контролировал ход их выполнения членами разведывательного сообщества, принимал решения по распределению бюджетных средств между членами разведывательного сообщества в рамках общенациональной разведывательной программы. Перед началом каждого бюджетного цикла директор центральной разведки должен был представить президенту и Конгрессу общий проект бюджета разведывательного сообщества.
К началу 90-х годов XX века Национальная программа внешней разведки включала в себя всю разведывательную и контрразведывательную деятельность, осуществляемую на общенациональном уровне Центральным разведывательным управлением, министерством обороны и всеми гражданскими федеральными министерствами и ведомствами, а также управленческую деятельность аппарата разведывательного сообщества США. Через национальную программу осуществляется финансирование таких ведомств, как: Центральное разведывательное управление; Агентство национальной безопасности; Разведывательное управление министерства обороны; Национальное управление воздушно-космической разведки; Национальное управление фотографической разведки и картографии; разведывательные службы отдельных министерств, входящих в состав министерства обороны; разведывательные службы министерств финансов, энергетики, юстиции, государственного департамента; Национальный разведывательный совет; Исполнительный аппарат разведывательного сообщества; несколько центров при директоре центральной разведки.
В декабре 2004 года, на основании Закона о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года Национальная программа внешней разведки была переименована в Национальную разведывательную программу892. Корректировка названия программы была вызвана тем, что разведывательная реформа 2004 года расширила перечень приоритетных задач, решаемых разведывательным сообществом США. Наряду с задачами внешней разведывательной деятельности в рамках основной общенациональной разведывательной программы было принято решение финансировать и часть внутренней разведывательной деятельности, направленной на противодействие терроризму.
В настоящее время Национальная разведывательная программа включает в себя два больших блока отдельных программ. Это блок военных программ (национальные разведывательные программы, осуществляемые в рамках министерства обороны) и блок гражданских программ (национальные разведывательные программы, осуществляемые иными федеральными министерствами и ведомствами.
Блок военных программ Национальной разведывательной программы включает: главную военную разведывательную программу; консолидированную криптографическую программу; контрразведывательную программу министерства обороны; программу Национального управления космической разведки; программу Национального управления воздушно-космической разведки; программу специальной деятельности и военно-морскую программу. Блок гражданских программ составляют: программа Центрального разведывательного управления; программа Бюро разведки и исследований Государственного департамента; контрразведывательная программа ФБР; программа Службы разведывательной поддержки (министерство финансов); программа зарубежной разведки (министерство энергетики); программу разведывательной деятельности министерства внутренней безопасности; система пенсионного обеспечения ЦРУ и некоторые другие программы.
В качестве самостоятельной программы, не относящейся к вышеназванным двум блокам программ, в Национальную разведывательную программу входит программа управления разведывательным сообществом. Эта программа предназначена для финансирования Службы директора национальной разведки и ее составных элементов, таких как: Национальный разведывательный совет; аппараты Генерального советника, Уполномоченного по защите гражданских свобод, Директора по информации разведывательного сообщества и Генерального инспектора разведывательного сообщества, финансового директора сообщества; Национальный центр контрразведки и безопасности; Национальный антитеррористический центр; Национальный центр по нераспространению.
Упоминаемые в названиях отдельных программ наименования отдельных разведывательных служб отнюдь не означают, что конкретная программа должна осуществляться службой с одноименным названием. Это означает лишь, что на указанную службу возлагаются функции управления ресурсами и операциями, осуществляемыми в рамках определенной программы. Каждая из программ Национальной разведывательной программы (кроме программы управления сообществом) координируется одним из ведомств-членов разведывательного сообщества. Помимо координирующего ведомства во главе каждой программы поставлен менеджер программы (как правило, глава координирующего ведомства), отвечающий за реализацию программы. Инструкции и финансовое руководство по реализации программы менеджер получает от директора национальной разведки.
Бюджеты отдельных программ в рамках Национальной разведывательной программы представляются на рассмотрение директору национальной разведки через Службу директора. После одобрения директором они объединялись в рамках единого проекта бюджета Национальной разведывательной программы, который представляется на рассмотрение Конгресса как часть федерального бюджета.
2.2.2. Военно-разведывательная программа
Успешная реализация Национальной программы внешней разведки убедила Конгресс в необходимости расширения практики централизованного финансирования разведывательной деятельности. Позитивные изменения в деятельности разведывательного сообщества были замечены американскими законодателями, полагавшими, что точно таким же образом можно централизовать деятельность многочисленных военно-разведывательных служб США, создав для них самостоятельную программу финансирования.
Для начала было принято решение централизовать деятельность тактической разведки. В середине восьмидесятых годов XX века, для того чтобы систематизировать и консолидировать всю тактическую разведывательную деятельность, осуществляемую преимущественно в рамках министерства обороны США, в дополнение к Национальной программе внешней разведки была учреждена программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (Tactical Intelligence and Related Activities Program).
В рамках новой программы предполагалось осуществлять финансирование тактической разведки, некоторых видов технической разведки, например прослушивания каналов связи потенциального противника с помощью стационарных систем, отдельные направления аэрокосмической разведки, некоторые программы закупки технического разведывательного оборудования. Основные задачи, которые должны были решаться в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность " определялись следующим образом:
обеспечение командных звеньев вооруженных сил разведывательной информацией о текущем состоянии вооруженных сил иностранных государств;
обеспечение необходимой разведывательной информацией функциональных звеньев разведывательного сообщества, отвечающих на национальном уровне за разведывательную поддержку боевых и оперативных подразделений вооруженных сил США;
подготовка персонала, главным образом из числа служащих министерства обороны, для выполнения разведывательных функций;
обеспечение разведывательного резерва;
осуществление научных исследований и технических разработок в интересах разведки или связанной с нею деятельности.
Программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" реализовывалась под руководством министра обороны. По своей сути программы была направлена на удовлетворение специфических потребностей в тактической разведывательной информации отдельных военных служб и ведомств министерства обороны.
Функциональные подразделения министерства обороны должны были ежегодно представлять список задач тактической разведки, которые они собирались реализовывать в рамках своей разведывательной деятельности заместителю министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки, который приводил их в соответствие с задачами, финансируемыми в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".
Помимо тактических разведывательных подразделений из бюджета, закрепленного в программе, финансировались связанные с разведывательной деятельностью программы Службы перспективных научных разработок (Advanced Research Projects Agency) и Командования специальных операций. Новая программа была призвана аккумулировать в себе потенциал множества разведывательных служб и подразделений министерства обороны. Она направлена на решения задач тактической разведки.
Первоначально, в середине 80-х годов программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" создавалась для того, чтобы было видно, при представлении проекта бюджета министерства обороны в Конгресс, какая часть разведывательного бюджета, за исключением той доли, которая расходуется на Национальную программу внешней разведки, расходуется на разведывательные нужды и связанную с разведкой деятельность.
Со временем назначение программы несколько изменилось. В результате реорганизации структуры разведывательного бюджета и учреждения в 1994 году Объединенной программы военной разведки (Joint Military Intelligence Program) серьезным изменениям подверглась и Программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность". Акцент при ее реализации стали делать на разведывательное обеспечение интегрированного потенциала отдельных тактических командований и наиболее полное удовлетворение разведывательных потребностей отдельных армейских подразделений при ведении ими боевых операций.
При помощи программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" с середины 90-х годов прошлого века осуществлялось обеспечение разведывательной поддержкой того или иного потенциального театра боевых действий. Объем финансирования выступал, в том числе, и как критерий для оценки достаточности такой поддержки. В случае если на каком-то потенциальном театре боевых действий финансирование осуществлялось в сокращенном объеме, принимались меры к его увеличению и, соответственно, считалось, что это приведет к усилению разведывательной поддержки.
Реализуемые в рамках Программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" самостоятельные подпрограммы разрабатывались и осуществлялись отдельными военными службами и подразделениями. Для того, чтобы разведывательная подпрограмма была профинансирована, она должна была выдержать конкуренцию с другими (неразведывательными) программами, также подготовленными данной службой. При этом общий лимит финансирования конкретной службы определяется министерством обороны заранее и служба должна самостоятельно принять решение, какую часть своего бюджета она может потратить на разведывательную деятельность.
В рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" не назначался единый программный менеджер. Каждая служба, осуществляющая разведывательную деятельность в рамках программы самостоятельно, при помощи собственных организационных структур осуществляла управление и контроль за своими разведывательными программами. Поэтому, в сравнении с Национальной программой внешней разведки, "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" являлась крайне децентрализованной программой. Единые стандарты по осуществлению отдельных элементов программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" имелись лишь на тех направлениях реализации программы, которые предполагали информационный обмен и совместное функционирование различных систем. Децентрализация давала возможность отдельным службам министерства обороны, осуществляющим разведывательную деятельность, более гибко и оперативно реагировать на изменение ситуации и вносить необходимые коррективы в свои тактические разведывательные программы.
Общую координацию разведывательной деятельности в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность", а также надзор за исполнением программы осуществлял заместитель министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки.
Еще одна (на тот момент третья) общенациональная разведывательная программа, Объединенная программа военной разведки (Joint Military Intelligence Program), появилась в середине девяностых годов XX века. В 1994 году Комитет по вооруженным силам Палаты представителей Конгресса США в своем отчете рекомендовал министру обороны провести реструктуризацию статей бюджета национальной разведки, сконцентрированных в бюджете министерства обороны893. Было предложено рассматривать три основных направления финансирования разведывательной деятельности: 1) деятельность, осуществляемую преимущественно в общенациональных интересах; 2) деятельность, осуществляемую преимущественно в интересах министерства обороны в целом; 3) деятельность, осуществляемую преимущественно в интересах отдельных оборонных ведомств и служб.
На основе изложенных выше предложений была осуществлена реформа бюджета национальной разведки и к двум уже существующим разведывательным программам: Национальной программе внешней разведки и программе "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность", 1 июня 1994 года была добавлена новая программа, которая получила название "Объединенная программа военной разведки".
В рамках вновь созданной программы осуществлялось финансирование различных программ, мероприятий и инициатив, в которых может быть заинтересован самый широкий круг потенциальных потребителей из числа служб, ведомств и отдельных подразделений министерства обороны. Объединенная программа военной разведки была призвана сыграть роль своеобразного "моста" между двумя уже существующими разведывательными программами. С одной стороны она должна была связать разведывательные акции, осуществляемые в рамках Национальной программы внешней разведки, с потребностями оборонного министерства. С другой стороны, она должна была выступать в качестве объединяющего и систематизирующего звена по отношению к кругу задач, решаемых в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность ".
Объединенная программа военной разведки с момента своего учреждения осуществлялась под руководством министра обороны США. Она объединила деятельность военных разведывательных служб направленную на обеспечение разведывательных потребностей министерства обороны. Осуществляемая в соответствии с этой программой разведывательная деятельность могла быть направлена также на удовлетворение общенациональных разведывательных потребностей. Характерной чертой разведывательной деятельности, осуществляемой в рамках объединенной разведывательной программы было то, что результаты разведывательной деятельности предполагалось использовать не в интересах какого-то отдельного функционального подразделения, а в интересах операций, осуществляемых объединенными силами, в которых задействовались самые различные виды боевых и обеспечивающих подразделений министерства обороны США.
Непосредственное управление объединенной программой военной разведки осуществлял заместитель министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки. В рамках Объединенной программы военной разведки решались следующие ключевые задачи: обеспечивалось эффективное управление отдельными программами и акциями в рамках оборонного министерства; осуществлялось взаимодействие между должностными лицами, отвечающими за реализацию отдельных программ и потребителями разведывательной продукции; обеспечивалась связь между задачами, решаемыми в рамках Национальной программы внешней разведки и разведывательных программ министерства обороны.
Объединенная программа военной разведки включала в себя четыре отдельных программы.
1) Оборонную криптографическую программу. В рамках этой программы осуществлялась вся криптографическая деятельность министерства обороны, за исключением той, которая осуществляется в рамках Национальной программы внешней разведки. Ведомством, ответственным за координацию программы является Агентство национальной безопасности, а менеджером программы – директор АНБ.
2) Программу аэрокосмической разведки. Программа аэрокосмической разведки включала в себя всю разведывательную деятельность, осуществляемую министерством обороны при помощи аэрокосмических систем, исключая ту, которая осуществляется в рамках Национальной программы внешней разведки. Координатором программы являлось Национальное управление фотографической разведки и картографии (нынешнее Национальное управление космической разведки). Менеджер программы – директор Национального управления фотографической разведки и картографии.
3) Картографическую и геодезическую программу. В рамках этой программы, основываясь на данных аэрокосмической разведки, осуществлялись картографические, топографические и геодезические работы в интересах различных подразделений министерства обороны. На момент учреждения программы функции координатора выполняла Картографическая служба министерства обороны, а менеджером программы выступал ее директор. В настоящее время руководящие полномочия в рамках этой программы перешли к созданному в 2003 году Национальному управлению космической разведки (National Geospatial-Intelligence Agency).
4) Главную военно-разведывательную программу и вспомогательные программы. Эта программа состоит из 5 отдельных программ, каждая из которых до учреждения Объединенной программы военной разведки являлась частью либо Национальной программы внешней разведки, либо Программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность". Это такие программы как: программа тактической разведки РУМО; программа специальных технологий военной разведки; программа авиационной разведки министерства обороны; программа космических разведывательных систем министерства обороны; программа военной разведки по борьбе с наркотиками
Каждая из программ управляется отдельным менеджером. Общую координацию программы осуществляет директор РУМО, который работает в тесном контакте с другими программными менеджерами, обеспечивая интеграцию различных программ в рамках общей программы. Помимо этого координатор единой программы выступал своеобразным связующим звеном между Национальной программой внешней разведки, Объединенной программой военной разведки и программой "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".
Наличие двух общенациональных разведывательных программ в США, направленных практически полностью на удовлетворение разведывательных потребностей министерства обороны выглядело несколько странным. Особенно если учесть, что вся прочая общенациональная разведывательная деятельность финансируется в США в рамках единой Национальной разведывательной программы.
Бесспорно, с точки зрения истории возникновения двух самостоятельных военно-разведывательных программ все выглядело вполне логично: появившаяся первой программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" не покрывала весь спектр разведывательных потребностей министерства обороны, и в дополнение к ней учредили Объединенную программу военной разведки. Совсем иначе все выглядело с точки зрения эффективности разведывательного бюджета. Обе военно-разведывательные программы предназначались для финансирования один и тех же военно-разведывательных служб, причем из разных программ финансировались порой разные аспекты по сути дела одной и той же разведывательной деятельности.
Совершенно очевидная идея объединить две национальные военно-разведывательные программы в одну возникла в министерстве обороны еще в середине прошлого десятилетия, вскоре после разведывательной реформы 2004 года. Однако соответствующие поправки в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены лишь в 2010, когда Конгрессом был принят Закон о полномочиях разведки на 2010 финансовый год894. С этого времени две самостоятельные национальные программы военной разведки ("Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" и Объединенная программа военной разведки) были объединены в единую Военно-разведывательную программу (Military Intelligence Program).
Таким образом, в настоящее время в США существуют две общенациональные программы финансирования разведки: Национальная разведывательная программа и Военно-разведывательная программа. Наличие двух этих программ отнюдь не означает, что бюджетное финансирование разведывательные службы США получают только в рамках этих финансовых программ. Практически в каждом федеральном министерстве существуют свои разведывательные и контрразведывательные программы. Кроме этого, существенную часть расходов ведомственных разведывательных служб покрывают за счет «неразведывательных» статей бюджета их головных министерств. Однако именно существование двух общенациональных разведывательных программ позволяет говорить о разведывательном сообществе США не как о совокупности ведомственных разведывательных служб, решающих разведывательные задачи своих министерств, а как о централизованной разведывательной системе, нацеленной на решение единых общегосударственных разведывательных задач.