Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

2.2. Директор национальной разведки и его заместители

2.2.1. Директор национальной разведки (Director of National Intelligence).

Бесспорно, ключевым элементом в работе такого своеобразного члена разведывательного сообщества США как Служба директора национальной разведки, является сам директор национальной разведки. Именно с целью реализации его полномочий главы разведывательного сообщества создана и функционирует подчиненная ему Служба директора национальной разведки.

Директор национальной разведки назначается на свою должность президентом США с согласия двух третей сенаторов. В отличие от своего предшественника, директора центральной разведки, директору национальной разведки законодательно запрещено совмещать свою должность с должностью директора Центрального разведывательного управления. Директор национальной разведки и его первый заместитель могут быть назначены как из числа офицеров вооруженных сил, так и из числа гражданских лиц. Одновременно на любую их этих должностей может быть назначено только одно лицо из числа действующих военнослужащих (или сам директор, или один из его заместителей). При обычных обстоятельствах, по мнению Конгресса США, целесообразно, чтобы одно из двух указанных должностных лиц (первый заместителей директора, либо сам директор национальной разведки) было действующим военнослужащим вооруженных сил США или, по крайней мере, в силу своей профессиональной подготовки, либо профессионального опыта должен разбираться в особенностях деятельности и потребностях военной разведки.

В том случае, если обязанности главы разведывательного сообщества, либо его первого заместителя выполняет офицер вооруженных сил, он на период исполнения своих обязанностей не может состоять в подчинении или находится под контролем министра обороны или любого иного должностного лица вооруженных сил. Он также не должен осуществлять контрольные или руководящие функции, вытекающие из его статуса офицера вооруженных сил, во отношении какого бы то ни было военнослужащего или лица из числа гражданского персонала министерства обороны, за исключением случаев, специально оговоренных в законе.

Назначение на должность директора центральной разведки или его заместителя лица, являющегося офицером вооруженных сил, не должно каким бы то ни было образом отразиться на его статусе, должностном положении, звании, а также в какой-либо степени уменьшить его права, привилегии, выплаты, причитающиеся ему в соответствии с его статусом. В период исполнения обязанностей директора национальной разведки, либо его первого заместителя действующий офицер вооруженных сил продолжает получать денежное содержание и иные выплаты, полагающиеся ему в связи с его военной службой. При этом он не получает выплат, связанных с его руководящей должностью в разведывательном сообществе. Все указанные выплаты должны компенсироваться из денежных фондов, подотчетных директору национальной разведки ⁶⁹⁵.

В 2014 году на Директора национальной разведки была возложена обязанность один раз в 4 года (начиная с 2017 года) разрабатывать единую национальную разведывательную стратегию (National Intelligence Strategy), направленную на реализацию целей национальной безопасности на четырехлетний или более длительный период. Относительно каждой подготовленной в его ведомстве национальной разведывательной стратегии директор представлять в разведывательные комитеты Конгресса соответствующий отчет⁶⁹⁶.

На основании Закона о разведывательной реформе и противодействии терроризму директор национальной разведки был наделен широкими полномочиями, намного превосходящими полномочия его предшественника, директора центральной разведки, который был призван в основном лишь координировать деятельность разведывательного сообщества США. В частности, директор национальной разведки получил широкие права по управлению финансовыми ресурсами, выделяемыми Конгрессом в рамках Национальной разведывательной программы, были расширены его полномочия по временному перемещению кадровых ресурсов из одного разведывательного ведомства в другое. Директору законодательно был гарантирован неограниченный доступ к любой разведывательной информации, имеющейся в распоряжении любого члена разведывательного сообщества, он получил право унифицированные стандарты безопасности, действующие в рамках сообщества и обязательные для всех его членов. Аналогичным образом на директора национальной разведки возлагается обязанность разрабатывать единые для всего разведывательного сообщества стандарты защиты информации, обеспечивать защиту источников разведывательной информации и используемых разведкой приемов и методов работы.

Однако, несмотря на свое обширные и подробно регламентированные в законе полномочия, директор национальной разведки не является прямым административным начальником для руководителей разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США. Все эти службы, как и 70 лет назад, когда только начиналась формироваться современная разведывательная система США, остаются ведомственными разведывательными службами. Интересы их головных министерств все также могут не совпадать с общегосударственными интересами. По-прежнему сохраняются элементы конкуренции между отдельными членами разведывательного сообщества. Обычным явлением является дублирование функций в различных разведывательных службах. Выбранная в США модель организации национальной разведывательной системы посредством создания мощного объединения разведывательных служб, разведывательного сообщества США, неидеальна с точки зрения эффективности ведения разведывательной деятельности и крайне неудачна с точки зрения затрат на национальную разведку.

2.2.2. Заместители директора национальной разведки (Deputy Directors of National Intelligence)

Должность заместителя главы разведывательного сообщества существует в США еще с 1947 года, то есть с того момента, когда Конгрессом был принят Закон о национальной безопасности 1947 года. До 1953 года заместитель директора имел в разведывательном сообществе достаточно номинальный статус. Он назначался на должность директором центральной разведки и по существу его функции сводились лишь к полномочиям заместителя руководителя ЦРУ (до 2004 года глава разведывательного сообщества одновременно по должности являлся руководителем ЦРУ).

В 1953 году по инициативе тогдашнего директора центральной разведки генерала Валтера Беделла Смита (Walter Bedell Smith) было принято решение о повышении статуса заместителя директора центральной разведки. Было в частности предложено, чтобы заместитель директора был вправе не только выполнять отдельные поручения директора центральной разведки, но и в порядке делегирования полномочий решать иные задачи, возложенные на директора. Кроме этого было предложено, чтобы заместитель директора в случае отсутствия директора, его недееспособности или вакантности места директора в полной мере наделялся всеми правами и обременялся всеми обязанностями, которые закреплены законом за директором центральной разведки.

В апреле того же года конгресс принял поправку к Закону о национальной безопасности 1947 года, в которой нашли законодательное закрепление предложенные инициативы. В дополнение к ним Конгресс изменил порядок назначения на должность заместителя директора центральной разведки. С 1953 года назначение на должность заместителя директора центральной разведки производится президентом по консультации и с согласия двух третей сенаторов. Этими же поправками было установлено, что бывшие или действующие военнослужащие вооруженных сил не могут в один и тот же момент времени занимать и должность директора центральной разведки, и должность его заместителя⁶⁹⁷. В 90-е годы прошлого века на фоне реализации ряда законодательных инициатив, приведших к существенному расширению полномочий директора центральной разведки, были учреждены должностей помощников и еще одного заместителя директора центральной разведки по вопросам разведывательного сообщества.

Современная система заместителей главы разведывательного сообщества США сложилась после того в соответствии с Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года⁶⁹⁸ была упразднена должность директора центральной разведки, а его полномочия были разделены между двумя новыми должностными лицами: директором национальной разведки и директором ЦРУ. В новой системе решили отказаться от помощников директора национальной разведки. Ненужной стала также должность заместителя директора по вопросам разведывательного сообщества, поскольку отныне глава разведывательного сообщества уже не должен был совмещать обязанности по руководству сообществом с обязанностями руководителя ЦРУ.

В соответствии с действующей ныне редакцией Закона о национальной безопасности 1947 года у директора национальной разведки может быть не более пяти заместителей. Среди заместителей директора национальной разведки закон особо выделяет фигуру первого заместителя директора (The Principal Deputy Director of National Intelligence). В отличие от прочих заместителей директора, Первый заместитель директора национальной разведки имеет в разведывательном сообществе практически такой же статус, как и сам директор. Он назначается на свою должность в порядке, в котором назначаются на должность высшие должностные лица в США – по решению президента и с согласия двух третей сенаторов. Только своему первому заместителю директор имеет право делегировать наиболее важные из своих законодательно закрепленных полномочий. Например, лишь первому у заместителю директор может делегировать свое право снимать гриф секретности с разведывательной информации, относящейся к источникам и методам ведения разведывательной деятельности. В случае отсутствия или неспособности директора национальной разведки исполнять свои полномочия, а также в случае вакантности должности директора, именно его первый заместитель должен исполнять все обязанности, возложенные законом на директора национальной разведки.

Все прочие заместители директора национальной разведки, общее количество которых в соответствии с ныне действующем законодательством должно быть не более четырех, имеют существенно более низкий правой статус в разведывательном сообществе. Они назначаются на должность самим директором национальной разведки и фактически их роль сводится лишь к выполнению отдельных поручений директора. При этом глава разведывательного сообщества не имеет права делегировать им свои ключевые полномочия, закрепленные в законе.

В настоящее время в структуре Службы директора национальной разведки имеются следующие заместители директора:

1. Заместитель директора по политике планированию и потребностям (Deputy Director for Policy, Plans and Requirements).

2. Заместитель директора по сбору и добыванию разведывательной информации (Deputy Director for Collection).

3. Заместитель директора по анализу (Deputy Director for Analysis).

4. Заместитель директора по перспективным возможностям (Deputy Director for Future Capabilities).

2.3. Элементы Службы директора с законодательно закрепленным статусом

2.3.1. Национальный разведывательный совет

Национальный разведывательный совет (National Intelligence Council) существует в разведывательном сообществе США с конца 70-х годов XX века. Его предшественником была так называемая система офицеров национальной разведки (National Intelligence Officer System), которая была учреждена в 1973 году директором центральной разведки Колби на основе рекомендаций парламентской Комиссия по организации правительства в сфере осуществления внешней политики, более известной (по имени своего председателя) как Комиссия Мерфи.

Первоначально директором центральной разведки были назначены 6 национальных офицеров разведки, в число которых вошли как сотрудники разведывательных служб, так и специалисты, работавшие в частном секторе или в академических учреждениях. В последующем аппарат офицеров национальной разведки увеличился до восьми человек, из их числа был выделен старший офицер национальной разведки. В конце семидесятых годов было принято решение трансформировать аппарат офицеров национальной разведки в Национальной разведывательный совет⁶⁹⁹.

Впервые статус и полномочия Национального разведывательного совета как самостоятельного элемента в службе директора были закреплены Законом об организации разведки 1992 года. На настоящее время роль и место Национального разведывательного совета закрепляет Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года. В соответствии с законом Национальный разведывательный совет является самостоятельным структурным элементом Службы директора национальной разведки. Он должен формироваться из числа старших аналитиков разведывательного сообщества и независимых экспертов из числа представителей общественности и частного сектора. Члены совета назначаются на должность директором национальной разведки и исполняют свои обязанности до тех пор, пока глава разведывательного сообщества находит это необходимым. Закон особо оговаривает обязанность директора национальной разведки обеспечить соблюдение необходимых процедур безопасности в отношении тех членов Национального разведывательного совета, которых глава разведывательного сообщества назначает из представителей частного сектора.

Во главе Национального разведывательного совета стоят назначаемые директором центральной разведки председатель и заместитель председателя. Председатель Национального разведывательного совета по должности является главой Комитета по продукции национальной разведки (National Intelligence Production Board).

Основной функциональной задачей Национального разведывательного совета является подготовка национальных разведывательных оценок в интересах федерального правительства Соединенных Штатов, включая альтернативные точки зрения, отражающие позицию какого-то члена разведывательного сообщества. Национальные разведывательные оценки представляют собой разведывательную продукцию, прошедшую высокую степень аналитической обработки. В их подготовке принимают участие практически все ведущие члены разведывательного сообщества. Окончательный вариант, основанный на предложениях и заключениях ведомственных аналитиков, готовят офицеры национальной разведки Национального разведывательного совета.

Национальные разведывательные оценки предназначаются президенту США, Совету национальной безопасности, руководителям ведущих федеральных министерств и иным должностным лицам, принимающим участие в формировании политики Соединенных Штатов. В основном в национальных разведывательных оценках акцентируется внимание на различных политических проблемах и наиболее вероятных путях развития тех или иных политических процессов. Обращается внимание и на возможные альтернативные варианты развития рассматриваемых политических событий. В дополнение к национальным разведывательным оценкам обычно издаются специальные аналитические приложения, в которых более детально исследуются те или иные, затронутые в оценках вопросы. Издаются национальные разведывательные оценки директором центральной разведки при поддержке и консультации со стороны Национального совета по внешней разведке⁷⁰⁰.

Персональная ответственность за работу по подготовке национальных разведывательных оценок возлагается на заместителя председателя Национального разведывательного совета. При выработке национальных разведывательных оценок особое внимание уделяется выявлению пробелов и недоработок в деятельности национальной разведки, на что обращается внимание руководителей разведывательных служб, ответственных за тот или иной участок разведывательной работы. Все рекомендации Национального разведывательного совета, направленные на устранение пробелов в работе национальной разведки, обязательны к исполнению руководителями соответствующих разведывательных служб.

Помимо разведывательных оценок, по поручению высших должностных лиц разведывательного сообщества Национальный разведывательный совет выпускает специальные меморандумы и иные документы по достаточно обширной тематике политических и связанных с политикой проблем. Меморандумы национального разведывательного совета издаются с целью обеспечения лиц, участвующих в формировании политики Соединенных Штатов, выводными аналитическими материалами, в которых исследуются текущие политические процессы, а также те политические события, которые могут произойти в ближайшем будущем. Меморандумы строятся на основе аналитических выводов, которые были предварительно согласованы с представителями различных подразделений федерального правительства. Отличие меморандумов от национальных разведывательных оценок состоит в первую очередь в том, что меморандумы обычно готовятся в значительно более сжатые сроки и в связи с какими-либо стремительно развивающимися политическими событиями, требующими немедленного реагирования⁷⁰¹.

Обычно, подобные незапланированные заранее меморандумы издаются в том случае, если какие-либо политические события стремительно развиваются по непредусмотренному заранее плану. При этом перед офицерами национальной разведки ставится задача быстро и верно оценить последствия тех или иных событий для национальных интересов США, степень заинтересованности Соединенных Штатов в том или ином сценарии развития событий, а также наиболее оптимальный вариант действий политического руководства страны для достижения благоприятных для США результатов.

На Национальном разведывательном совете лежат обязанности и по совершенствованию аналитической работы в разведывательном сообществе в целом. Советом всячески поощряется разработка в рамках разведывательного сообщества новых, более совершенных методов и приемов аналитической обработки информации, приветствуется любая деятельность, направленная на получение разведывательного продукта с более высокой степенью аналитической обработки. Для подтверждения релевантности продукции разведывательного сообщества Национальный разведывательный совет, на постоянной основе, поддерживает контакты с представителями политического руководства страны, с соответствующими специалистами, работающими вне федерального правительства.

Работа Национального разведывательного совета строится как по территориальному принципу, так и по направлениям деятельности. Часть офицеров национальной разведки занимается вверенными ем регионами земного шара (Европа, Ближний Восток и Южная Азия, Россия и Евразия, Дальний Восток, Африка, Латинская Америка). Остальные занимаются отдельными направлениями деятельности: экономика, наука и технология, национальные отношения, стратегические силы, вооруженные силы общего назначения и т.д.

Национальный разведывательный совет представляет директора центральной разведки и разведывательное сообщество в целом при выработке политической стратегии и тактики на различных уровнях федерального правительства и предлагает необходимую для выработки подобной политики разведывательную поддержку⁷⁰².

2.3.2. Генеральный советник

Должности генерального советника (The General Counsel) существуют во всех федеральных министерствах и большинстве федеральных ведомств США. Имеются генеральные советники и в крупнейших разведывательных службах США, таких как: ЦРУ, АНБ, Национальное управление космической разведки. Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года аналогичная должность была учреждена в структуре директора национальной разведки. Учреждение такой должности в Службе директора подчеркивает ее статус как полноправного и самостоятельного члена разведывательного сообщества США.

Генеральный советник Службы директора национальной разведки по сути дела является главным юридическим консультантом в разведывательном сообществе США. Он назначается на должность президентом США с согласия двух третей сенаторов, то есть по процедуре своего назначения приравнивается к высшим должностным лицам в Соединенных Штатах. Однако, с точки зрения его полномочий, главный советник лишь отчасти является самостоятельной фигурой. Закон предписывает генеральному советнику выполнять те функции, которые будут возложены на него директором национальной разведки, не упоминая о каких-то иных, самостоятельных функциях генерального советника. Закон также запрещает должностным лицам, назначенным на должность генерального советника в разведывательном сообществе США совмещать выполнение этих своих функций с аналогичными функциями в каком-либо ином министерстве или ведомстве.

2.3.3. Уполномоченный по защите гражданских свобод

Учреждение в результате разведывательной реформы в Службе директора национальной разведки должности Уполномоченного по защите гражданских свобод (The Civil Liberties Protection Officer) было призвано нивелировать тот негативный эффект, который был вызван более чем существенным расширением полномочий спецслужб США после событий 11 сентября 2001 года.

На первый взгляд, Уполномоченный по защите гражданских свобод обладает важными и существенными полномочиями. Закон наделил его правом осуществлять мониторинг нормативных и доктринальных документов Службы директора национальной разведки и всего разведывательного сообщества на предмет соответствия их правовым стандартам в сфере защиты гражданских свобод и частной жизни. Уполномоченный по защите гражданских свобод отвечает также за соблюдение Службой директора национальной разведки требований Конституции США, американских законов и подзаконных нормативных актов, а также за реализацией в нормативных документах разведывательного сообщества требований законодательства о защите гражданских свобод и частной жизни. Помимо этого, в обязанности Уполномоченного входит рассмотрение жалоб и иной информации, связанной с возможными нарушениями гражданских свобод в процессе деятельности и реализации разведывательных программ директором национальной разведки и Службой директора, а также проведение расследований в связи выявленными нарушениями.

Особое внимание в законе уделено полномочиям Уполномоченного по защите гражданских свобод в отношении используемых в разведывательном сообществе новых технологий. Именно Уполномоченный отвечает за то, чтобы такие технологии не создавали угрозу частной жизни в связи с неправомерным сбором, использованием и обнародованием персональных данных американских граждан.

Однако значимость фигуры Уполномоченного по защите гражданских свобод носит скорее эфемерный, нежели реальный характер. Достаточно посмотреть на процедуру должности уполномоченного, чтобы понять, что он не подходит на роль разоблачителя злоупотреблений и нарушений, допускаемых разведывательными службами в отношении американских граждан. В отличие от всех других ключевых должностных лиц разведывательного сообщества, которые назначаются на должность президентом США с согласия двух третей сенаторов и в силу этого обладают определенной независимостью и самостоятельностью в принятии решений, Уполномоченный по защите гражданских свобод назначается на свою должность по решению директора национальной разведки. Ему же он подотчетен в отношении всей своей деятельности. Поэтому, наивно было бы предполагать, что нарушения гражданских прав американцев, допускаемые американскими разведывательными службами по причине крайне расширенной трактовки своих и без того немалых законодательно закрепленных полномочий, будут своевременно выявляться и пресекаться Уполномоченным по защите гражданских свобод. Его роль скорее может состоять в том, чтобы пресекать излишнее рвение отдельных должностных лиц, пытающихся за спиной директора национальной разведки предпринимать какие-то самостоятельные и не вполне законные шаги, грозящие разведке скандальными разоблачениями.

Уполномоченный по защите гражданских свобод возглавляет Службу защиты гражданских свобод (Civil Liberties Protection Office), входящую в состав аппарата директора национальной разведки.

2.3.4. Директор по науке и технологиям

Директора по науке и технологиям (The Director of Science and Technology) назначается на должность директором национальной разведки. Основной функциональной обязанностью Директора по науке и технологиям является исполнение обязанностей председателя Комитета по науке и технологиям при директоре национальной разведки (The Director of National Intelligence Science and Technology Committee). Кроме этого, он оказывает помощь директору в разработки долговременной стратегии научных исследований, связанных с разведкой, оказывает ему помощь в планировании бюджета элементов Службы директора, связанных с научными разработками и технологиями, является главным представителем директора национальной разведки по вопросам науки и технологии.

Возглавляемый директором по науке и технологиям Комитет по науке и технологиям при директоре национальной разведки комплектуется из числа высших должностных лиц, занимающихся вопросами науки в разведывательном сообществе и финансируемых в рамках Национальной разведывательной программы. Основной функциональной задачей Комитета является координация научных исследований и разработок в областях, связанных с разведкой, а также исполнение других задач, которые будут возложены на Комитет директором по науке и технологиям.

2.3.5. Директор Национального центра контрразведки и безопасности

Под своим нынешним названием должность Директора Национального центра контрразведки и безопасности (The Director of the National Counterintelligence and Security Center) существует с 2017 года. Ранее, с 2002 года, указанное должностное лицо было известно под именем Главы национальной контрразведки (National Counterintelligence Executive). Директор Национального центра контрразведки и безопасности назначается на свою должность президентом США по совету и с согласия Сената, то есть, по процедуре своего назначения, относится к категории высших должностных лиц США.

Должность Директора Национального центра контрразведки и безопасности (Главы национальной контрразведки) была учреждена на основании Закона о совершенствовании контрразведывательной деятельности 2002 года⁷⁰³. Его основной должностной обязанностью стало председательство в Совете по национальной контрразведывательной политике (National Counterintelligence Policy Board), учрежденном еще в период предыдущей контрразведывательной реформы в США в 1994 году.

В 2002 году, одновременно с учреждением должности Главы национальной контрразведки был учрежден подчиненный ему административный аппарат: Служба Главы национальной контрразведки. Но в 2017 году Конгрессом США было принято решение создать на базе Службы Главы национальной контрразведки Национальный центр контрразведки и безопасности со значительно более широкими полномочиями в сфере планирования и координации контрразведывательной деятельности. Вполне естественно, что создание нового центра повлекло и переименование должности Главы национальной контрразведки, который, в соответствии со своими основными должностными обязанностями, стал называться Директором Национального центра контрразведки и безопасности.

Подчиненный директору Национальный центр контрразведки и безопасности занимается вопросами стратегического планирования в сфере контрразведки и определения потребностей Соединенных Штатов в контрразведывательной деятельности. Он также отвечает за разработку национальной стратегии в сфере контрразведки, которую он должен разрабатывать с учетом потребностей на основе консультаций с заинтересованными министерствами и ведомствами Соединенных Штатов, а также представителями частного сектора. Разрабатываемая центром Национальная контрразведывательная стратегия (National Counterintelligence Strategy) направляется президенту США и лишь после его одобрения она вступает в силу. В соответствии с законом национальная контрразведывательная стратегия должна подвергаться переработки не реже чем один раз в три года.

Национальный центр контрразведки и безопасности также осуществляет координацию аналитической работы по вопросам контрразведки, координирует процесс разработки бюджетов контрразведывательных программ министерства обороны, ФБР и ЦРУ и других подразделений федерального правительства США, осуществляющих контрразведывательную деятельность, определяет приоритеты для проведения контрразведывательных расследований и операций, а также для сбора и добывания информации в интересах контрразведки. По результатам своей деятельности центр направляет периодические отчеты в Совет национальной безопасности США и в разведывательные комитеты обеих палат Конгресса⁷⁰⁴.

2.3.6. Директор по информации разведывательного сообщества.

Должность Директора по информации разведывательного сообщества (The Chief Information Officer of the Intelligence Community) была учреждена в процессе проведения в США разведывательной реформы 2004 года. Однако, она была учреждена не Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года⁷⁰⁵ как практически вся современная система управления разведывательным сообществом США, а неделей позже, когда президентом был подписан Закон о полномочиях разведки на 2005 финансовый год⁷⁰⁶. Директор по информации разведывательного сообщества назначается на должность президентом США, что подчеркивает его достаточно высокий статус в системе исполнительной власти.

Первоначально, на момент своего учреждения, должность Директора по информации разведывательного сообщества называлась иначе: Директор по информации (The Chief Information Officer), что фактически ограничивало круг его функциональных обязанностей рамками Службы директора национальной разведки, элементом которой он являлся. В 2010 году Конгресс США принял решение изменить название должности на «Директора по информации разведывательного сообщества»⁷⁰⁷, подчеркнув тем самым, что функциональные обязанности этого должностного лица не ограничиваются лишь рамками Службы директора, а распространяются на всю разведывательное сообщество США.

В обязанности Директора по информации разведывательного сообщества входит: руководство всей деятельностью, относящейся к потребностям разведывательного сообщества в инфраструктуре и производственных мощностях, необходимых для развития информационных технологий; санкционирование всей закупочной деятельности всех членов разведывательного сообщества, связанной приобретением элементов информационных технологий; направление и менеджмент всей закупочной деятельности разведывательного сообщества, связанной с информационными технологиями.