Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)
TextЧасть III. СОВРЕМЕННОЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО США
Глава 1. СОЗДАНИЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА США И ЕГО СОВРЕМЕННАЯ СТРУКТУРА
1.1. Предпосылки создания в США единой системы разведывательных служб
С момента своего зарождения в ходе войны за независимость от Англии, американская разведка развивалась достаточно спонтанно, при фактическом отсутствии единого целенаправленного замысла. Отдельные федеральные министерства, по мере необходимости, создавали в своей структуре разведывательные подразделения уже начиная со второй половины XIX века657. Так появились разведывательные службы в Государственном департаменте, военном и военно-морском министерствах.
Первые разведывательные службы в основном решали задачи, которые ставились перед ними руководителями соответствующих министерств и до средины тридцатых годов нашего столетия вообще достаточно трудно вести речь о существовании в США единой национальной разведывательной системы, призванной решать разведывательные задачи в общегосударственном масштабе. Тем не менее, реальная жизнь с неизбежностью должна была поставить перед США вопрос о необходимости формирования единой национальной системы разведки. Разведывательные службы отдельных федеральных министерств уже с момента своего создания задумывались как органы разведывательной поддержки своих головных министерств и не были предназначены для решения разведывательных задач в общегосударственном масштабе.
Система подчинения, система постановки задач, практика укомплектования кадрового состава подобных служб полностью выстраивались исходя из потребностей того министерства, в структуре которого они формировались. В то же самое время весьма сомнительно, например, предположение, что интересы военного министерства должны в точности совпадать с интересами государственного департамента или с интересами министерства финансов. Более того, с высокой степенью определенности можно утверждать, что по ряду вопросов (например в вопросе дележа бюджетных ассигнований) интересы различных ведомств будут совершенно противоположены.
Очевидно, что оценивая суммарный разведывательный потенциал, нельзя исходить из простого суммирования потенциала отдельных ведомственных разведывательных служб. При определенных обстоятельствах и в определенных условиях эти службы будут вести работу не в интересах государства и противодействовать не внешнему противнику – они будут обслуживать интересы своего головного ведомства и они будут противодействовать конкурирующим разведывательным службам, представляющим интересы других федеральных министерств.
Насколько опасным и губительным для безопасности государства может быть нескоординированная работа разведывательных служб, Соединенные Штаты имели возможность убедиться в годы первой мировой войны. Отсутствие централизации и конкуренция в работе разведывательных служб нередко приводили к тому, что различные разведывательные службы, в угоду своим ведомственным интересам, стремились избегать обмена полученной разведывательной информацией со своими коллегами из других ведомств, а иногда даже напрямую препятствовали в получении доступа к тем или иным разведывательным источником. Только достаточно номинальное участие США в первой мировой войне и, как следствие, относительная малозначительность ущерба, который Соединенные Штаты несли в результате неэффективной организации национальной разведывательной структуры, позволили американской разведке избежать громкого скандала и в целом сохранить те принципы построения разведывательной системы, которые были заложены еще во второй половине XIX века.
В годы первой мировой войны, понимая всю неадекватность сложившейся разведывательной структуры общегосударственным потребностям и интересам, руководство США в пожарном порядке спешило внести необходимые корректировки. Однако, с одной стороны сражения первой мировой происходили весьма далеко от американских границ, с другой – достаточно сильны были узковедомственные интересы и министерства не хотели лишится контроля над собственными разведывательными службами. В итоге в годы первой мировой войны усилия по централизации разведки ограничиваются лишь подписанием нескольких соглашений о сотрудничестве и обмене информацией между ведомственными разведками (которые, впрочем, практически не выполнялись). К более серьезным шагам по реорганизации всей своей разведывательной системы Соединенные Штаты в этот период оказались не готовы658.
Первые реальные попытки централизовать разведку и создать единую разведывательную организацию были предприняты президентом США Франклином Д. Рузвельтом в преддверии и в ходе второй мировой войны. Рузвельт попытался своим волевым решением разграничить разведывательные и контрразведывательные полномочия военной, военно-морской разведки и ФБР по территориальному принципу659. Эта инновация, однако, не устранила межведомственную конкуренцию и практически не сказалась на эффективности взаимодействия разведывательных служб. Уже в начале сороковых годов Рузвельт вынужден принимать безотлагательные меры для компенсации дефицита в своевременной и добротной разведывательной информации. Примером тому служит учреждение должности информационного координатора, создание Управления стратегических служб.
При реформировании разведки, несмотря на весь свой авторитет, Рузвельт вынужден был исходить из того, что исторически разведка США формировалась как совокупность ведомственных разведывательных служб. Он был не вправе и не в силах не считаться с интересами отдельных ведомств. Пытаясь решить наиболее серьезную и наиболее очевидную проблему (устранить конкуренцию между собой отдельных ведомственных разведывательных служб) Рузвельт на первом этапе выбирает самый простой путь: он территориально разделяет зоны влияния между ведущими разведывательными службами. Такое решение оказалось бы вполне достаточным для первой мировой войны, в которой США не принимали активного участия. Однако, во второй мировой войне США вынуждены вступить в реальные боевые действиях и даже защищать от врага собственную территорию (например в случае с нападением японцев на Пёрл-Харбор). Здесь от разведывательных служб США требовалось полное объединение усилий на основе эффективной координации всей разведывательной деятельности, что в принципе оказалось недостижимым в условиях сложившейся к началу войны организации разведки и системы управления разведывательными службами. Учитывая это, Рузвельт и его администрация вынуждены были искать альтернативные решения, которые бы позволили создать для разведки эффективную координирующую и управляющую структуру.
Нужно признать, что Рузвельту так и не удалось должным образом решить эту проблему. Вместо коренной реформы всей структуры национальной разведки, в годы второй мировой войны Соединенные Штаты пытаются достроить существующую разведывательную структуру, то есть фактически предпринимается попытка в пожарном порядке залатать наиболее очевидные бреши в разведывательной организации. Не случайно уже входе войны быстро создаются и столь же поспешно упраздняются новые элементы разведывательной структуры, предназначенные в основном для координирования усилий различных ведомственных разведок660.
Неудачные попытки создания единого координирующего органа пытаются уравновесить созданием новых разведывательных элементов, дополняющих и расширяющих существующую разведывательную систему. Примечательно, что при выработке государственных решений Президент Рузвельт опирается не на материалы имеющих достаточный опыт и практику разведывательных служб военного, военно-морского министерств или госдепартамента, а на те данные, которые ему представляет только что созданный и не имеющий достаточного опыта разведывательной деятельности Отдел информационного координатора (впоследствии Управление стратегических служб)661. Решающее преимущество новой разведывательной службы состоит лишь в том, она непосредственно подчинена самому президенту, а не руководителю одного из федеральных министерств и возглавляется лицом, которому президент питает личное доверие (У. Донован).
Как неоднократно случалось в истории Соединенных Штатов и большинства других стран, все серьезные реформы и перемены, каких бы вопросов и проблем они не касались, осуществляются не в преддверии грядущих эпохальных событий, а исключительно под давлением факторов и обстоятельств реальной сиюминутной исторической действительности. В полном соответствии с этой традицией развивалась до конца второй мировой войны и разведывательная организация США. Яркими примерами внешних факторов, побуждающих разведку к переменам стали в свое время война североамериканских колоний за независимость, гражданская война 1861-1865 года, первая и вторая мировые войны.
Пожалуй первым примером в истории развитии разведывательной системы США, когда бы серьезная реорганизация разведывательной организации производилась не в силу потребностей дня сегодняшнего и вчерашнего, а исходя требований ближайшей исторической перспективы, стала реформа разведки в 1947 году662. Тогда по результатам работы разведки в годы второй мировой войны политическим руководством США был сделан ряд выводов, предопределивших особенности развития организационной структуры национальной разведки на последующие почти пять десятилетий.
США, как государству, претендующему на мировое лидерство, необходима сильная разведывательная система не только в условиях войны, но и в период мирного развития.
Эффективная разведывательная система не может строится исключительно на совокупности ведомственных разведок, а требует создания единой централизованной разведывательной структуры.
Президент США как глава исполнительной власти и верховный главнокомандующий должен руководить работой национальной разведки непосредственно, а не через подчиненных ему глав министерств и ведомств, в составе которых имеются разведывательные службы.
Невзирая на тот факт, что Закон о национальной безопасности 1947 традиционно считают отправной точной современной истории разведки США, произведенная на его основе реформа разведывательной системы США все же стала лишь закономерным (но отнюдь не революционным) этапом в развитии организации американской разведки. То есть этапом в эволюции той системы, фундамент которой был заложен если и не в XVIII веке (в годы войны за независимость от Англии), то уж никак не позже второй половины XIX веке (периода гражданской войны между Севером и Югом и последующими годами, когда появились разведывательные службы в военном и военно-морском министерствах).
Если внимательно присмотреться к тем изменениям, основой которых стал Закон о национальной безопасности, то ни одно из них, по крайней мере ни одно из тех, которые касаются вопросов организации американской разведки, не носит революционного характера. Закон не ликвидировал ведомственный принцип организации разведывательной системы США и практически не повлиял сколь либо заметным образом на общие принципы организации разведки. Можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что в результате проведенной на основе Закона о национальной безопасности 1947 года реформы структура национальной разведки не была в достаточной степени упорядочена.
Очевидно, что послевоенная реорганизация разведки вновь была произведена на основе реформирования уже существующих разведывательных служб и вместо перестройки всей системы разведывательных служб были осуществлены лишь достаточно половинчатые меры: создано новое мощное разведывательное ведомство – Центральное разведывательное управление; законодательно учреждена должность директора центральной разведки, ответственного за координацию на государственном уровне национальной разведывательной деятельности663 и, в рамках учрежденного на базе независимых военного и военно-морского министерств единого министерства обороны, централизован процесс сбора разведывательной информации органами военной разведки.
Однако, в Законе о национальной безопасности 1947 важно не то, что было создано ЦРУ и не то, что директор центральной разведки в законодательном порядке был признан главой разведки США. Этот закон имел другое важное для развития разведывательной организации США значение – он определил новое приоритетное направление развития организационной структуры американской разведки. Если до 1947 года усиление разведки обычно предполагало расширение полномочий существующих разведывательных служб или создание новых разведывательных органов, то Закон 1947 года достаточно очевидно указал на то, что эффективность разведывательной деятельности Соединенных штатов напрямую связана в первую очередь со степенью централизации разведывательной организации США. То есть новым приоритетом развития системы разведывательных служб после 1947 года стал курс на создание единой разведывательной организации, включающей в себя не только отдельные разведывательные службы, но и общие органы управления, координации, взаимодействия и контроля.
Подобный подход к перспективе развития системы разведывательных служб США, заключающий в себе скорее концепцию дальнейшего эволюционного развития, нежели коренную революционную перестройку сложившейся разведывательной структуры, был обусловлен исторически. Несмотря на весьма широкие президентские полномочия, предусмотренные Конституцией США, ни один американский президент не был способен в одночасье сломать сложившиеся традиции и принципы построения разведывательной системы США. Подтверждением этому может служить хотя бы тот факт, что даже столь авторитетный и популярный лидер, как Франклин Д. Рузвельт в поисках путей централизации работы разведки вынужден был искать компромиссные решения, оставляя в неприкосновенности ведомственный принцип организации американской разведки.
Таким образом, основная заслуга Закона о национальной безопасности 1947 года состоит в том, что он очертил общие контуры будущей разведывательной системы США, при этом совершенно определенно указав на то, что это именно централизованная система, а не совокупность разрозненных разведывательных служб, и что во главе этой системы стоит подчиненный непосредственно президенту США директор центральной разведки. Дальнейшие развитие разведывательной системы США, вплоть до начала девяностых годов, полностью основаны на тех базовых принципах, которые были заложены в Законе 1947 года.
1.2. Создание разведывательного сообщества США
Официально считается, что разведывательное сообщество США было образовано в результате принятия в 1947 году Закона о национальной безопасности664. Однако это не совсем так. Действительно, в Законе о национальной безопасности довольно четко прослеживалась идея формирования единой разведывательной структуры, которая бы заменила прежнюю ведомственную разведывательную систему, не справлявшуюся с решением общегосударственных разведывательных задач. Тем не менее, в Законе о национальной безопасности в редакции 1947 года отсутствовало такое понятие как «разведывательное сообщество», а идея объединения разведывательных служб выражалась лишь в наделении директора центральной разведкой полномочиями главного координатора разведывательной деятельности США и в учреждении ЦРУ, непосредственно подчиненного директору центральной разведки.
В общем-то, и сама система разведывательных служб США, которые пытались объединить в 1947 году, наделив координирующими полномочиями директора центральной разведки, серьезно отличалась от современного разведывательного сообщества США. На тот момент реально действующими разведывательными службами располагали лишь военное и военно-морское министерства. В процессе становления находились разведывательные службы вновь созданного военно-воздушного министерства и Государственного департамента. Большинство крупнейших разведывательных служб, составляющих фундамент современного разведывательного сообщества США, на тот момент еще даже не были созданы.
Сам термин «разведывательное сообщество» (Intelligence Community) был впервые упомянут лишь в мае 1955 года в представленном Конгрессу открытом варианте отчета Рабочей группы по разведке, действовавшей в рамках Комиссии по организации исполнительной власти (Commission on Organization of Executive Branch of Government), более известной под названием 2-ой Комиссии Гувера665. Впрочем еще несколько десятилетий любая информация о структуре и полномочиях разведывательного сообщества США оставалась секретной.
Несмотря на то, что до 1992 года американское законодательство игнорировало факт существования в США мощной системы разведывательных служб, разведывательное сообщество все эти годы непрерывно эволюционировало666. Создавались новые разведывательные службы, развивалась организационная структура сообщества, сформировалось сообщество военно-разведывательных служб. На основе Закона о национальной безопасности было издано значительное число исполнительных приказов президента, президентских директив и директив СНБ, которые, развивая и дополняя положения закона, постепенно усиливали централизующий фактор в организации разведывательной системы США.
Впрочем, нормативное правовое регулирование вопросов организации и деятельности разведывательного сообщества почти полностью носило закрытый характер. В немногочисленных открытых нормативных документах, таких как изданный в 1976 году исполнительный приказ президента Форда667 или пришедший в 1978 году ему на смену исполнительный приказ президента Картера668 упоминали лишь сам факт существования разведывательного сообщества и даже не перечислялись разведывательные службы, его составлявшие.
Внешне изменения в системе разведывательных служб происходили привычным образом, то есть так же, как и до 1947 года. В том или ином федеральном министерстве (как правило в министерстве обороны) создавалась новая разведывательная служба, которая наделялась определенным кругом полномочий и подчинялась руководителю соответствующего министерства. Однако, на самом деле процесс развития разведывательной организации основывался уже на совершенно иных принципах. Все новые разведывательные службы, которые появились после 1947 года, создавались исходя не из нужд того или иного ведомства, а на основе общегосударственных потребностей в разведывательной продукции того или иного типа. Любые организационные изменения в разведывательном сообществе США происходили или по инициативе или с условием непременного согласия директора центральной разведки. Каждое изменение в разведывательной организации в обязательном порядке оценивалось через призму того влияния, которое оно окажет на разведывательную систему США в целом.
Подобным образом были учреждены РУМО, АНБ, Национальное управление воздушно-космической разведки и все другие не столь давно возникшие разведывательные службы США. При этом уже в процессе учреждения новой службы определяется не только ее компетенция и система руководства новым ведомством, но и то, каким образом вновь созданная служба будет интегрирована в общенациональную разведывательную систему, как она будет осуществлять взаимодействие с другими разведывательными службами, через какие разведывательные программы будет осуществляться ее финансирование.
Ситуация изменилась после издания в 1981 году президентом Рейганом нового исполнительного приказа по разведке № 12333669. Новый исполнительный приказ впервые перечислил разведывательные службы, входящие в состав разведывательного сообщества. С тех пор общественности стало известно о десяти разведывательных службах, входящих в состав сообщества. Впрочем, уже в 1981 году эта информация не совсем соответствовала действительности. На тот момент в разведывательном сообществе было уже не 10, а 11 разведывательных служб. Но степень секретности информации, имеющей отношение к деятельности разведки была в годы «холодной войны» столь высока, что США засекретили даже факт существования такой крупной разведывательной службы как Национальное управление воздушно-космической разведки. Поэтому разведывательная служба, имевшая на тот момент самый большой бюджет среди членов разведывательного сообщества, вообще не была упомянута в исполнительном приказе № 12333.
Сохраняя объективность, следует признать, что президент Рейган совсем не пытался дезинформировать общественность относительно структуры разведывательного сообщества США. Из формулировок данного правового акта отнюдь не следовало, что в состав разведывательного сообщества входят только те 10 разведывательных служб, которые были перечислены в президентском приказе670. Хотя, не утверждалось и обратное. Так или иначе, заблуждение о фактической структуре разведывательного сообщества было повсеместных, и не только периодические и публицистические издания, но и солидные научные труды до начала 90-х годов XX века ограничивали состав разведывательного сообщества теми десятью службами, которые упоминались в первоначальной редакции исполнительного приказа № 12333.