Buch lesen: «La situación de la violencia relacionada con las drogas en México del 2006 al 2017»

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La situación de la violencia relacionada con las drogas en México del 2006 al 2017: ¿es un conflicto armado no internacional?

Leiden Derecho Internacional Humanitario - Reporte Clínico – Serie No. 28 (2018)

Traducción al español: Laura Martín del Campo Esteta

Revisión de estilo de la traducción: José Antonio Guevara Bermúdez

Traducido al español con el permiso de la Universidad de Leiden a partir de la versión original en inglés, publicada con el título:

The Situation of Drug-Related Violence in Mexico from 2006 - 2017:

A Non-International Armed Conflict?

Leiden IHL Clinic Report-Series No. 28 (2018)

La presentación y disposición de La situación de la violencia relacionada con las drogas en México del 2006 al 2017 son propiedad de los editores. Aparte de los usos legales relacionados con la investigación, el estudio privado, la crítica o la reseña, esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, en español o cualquier otro idioma, ni registrada en o trasmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia, o cualquier otro, inventado o por inventar, sin el permiso expreso, previo y por escrito de los editores.

1a. edición, Guadalajara, 2019.

DR © Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO)

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Índice de abreviaturas

Prólogo DR. LUIS ARRIAGA VALENZUELA, SJ (1)

LA SITUACIÓN DE LA VIOLENCIA RELACIONADA CON LAS DROGAS EN MÉXICO DEL 2006 AL 2017: ¿ES UN CONFLICTO ARMADO NO INTERNACIONAL?

México está sumido en una ola de violencia armada sin precedentes en su historia reciente. Desde hace al menos una década, los derechos humanos de cientos de miles de personas (mexicanos y extranjeros, particularmente migrantes centroamericanos en tránsito) han sido violentados de manera sistemática y, en el caso de algunas violaciones concretas (como la tortura y la desaparición en ciertas regiones del país), de manera generalizada.

Existe un amplio consenso en el sentido de que esto derivó, por un lado, de la “guerra contra las drogas” y la militarización extrema de la seguridad pública en el país (inaugurada por el gobierno de Felipe Calderón y continuada por los de Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador). Por otro lado, derivó también del aumento cualitativo y cuantitativo de la violencia perpetrada por actores no estatales vinculados a la delincuencia organizada.

En no pocas regiones del país, la población quedó inerme entre la cruenta violencia de las organizaciones criminales y la violencia desproporcionada de las fuerzas de seguridad.

Como es sabido, el marco conceptual y normativo de los derechos humanos ofrece un conjunto consolidado de conceptos y normas aplicable en contextos como este. Un “lenguaje” para “nombrar” la violencia; un recurso para denunciar el comportamiento de los perpetradores y, sobre todo, para exigir jurídica y políticamente justicia y reparación para las víctimas, así como la no repetición para la sociedad en su conjunto.

Personalmente, a mi paso por la dirección del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, obra social de la Compañía de Jesús, pude constatar de primera mano cómo este bagaje de los derechos humanos es útil y potente para develar realidades de opresión y encauzar, en un lenguaje cuya legitimidad aceptan todos los actores, las demandas de las víctimas.

Desde la óptica de los derechos humanos, pocos se atreverían a negar que México está atravesando por una crisis de derechos humanos. (2) Por lo tanto, parece no haber controversia sobre la competencia de distintas instancias especializadas en derechos humanos, jurisdiccionales y no jurisdiccionales, nacionales e internacionales, para abordar la situación en su conjunto y los casos específicos, con el fin último de lograr que los derechos humanos sean respetados, protegidos y garantizados, y que posibles futuras violaciones sean prevenidas.

Pero desde otras perspectivas, la dimensión cuantitativa de la violencia (es decir, el masivo número de asesinatos, desapariciones, actos de tortura y desplazamiento forzado, entre otros) ha llevado a distintos analistas a preguntarse si la situación que enfrenta México es propiamente hablando un “conflicto armado interno”.

Como recordará el lector, en 2017 el informe anual sobre conflictos armados del International Institute for Strategic Studies (IISS) causó gran revuelo y controversia al resaltar que el conflicto en México había sido el segundo más violento del mundo en el año 2016, solamente superado por el de Siria, pero por encima de los de Irak y Afganistán. (3)

La discusión sobre la categorización de la situación de violencia en México como un “conflicto armado interno” se ha comenzado a dar, más allá de los círculos de la prensa y la política, también en los ámbitos académico y de la sociedad civil. De esta manera, desde las universidades y las organizaciones de la sociedad civil nos preguntamos si la situación de violencia armada en México (sin duda brutal y extendida por prácticamente todo el país) puede ser (o incluso si debe ser) entendida como un “conflicto armado no internacional” (CANI), según lo estipulado por el Derecho Internacional Humanitario (DIH).

Por supuesto, la pregunta sobre si la violencia en el país constituye un CANI no se resuelve de manera fácil ni automática. Desde la perspectiva técnico–jurídica, las respuestas son complejas y no están libres de controversia. Es un debate abierto y lo tenemos que abordar.

Desde el ITESO pensamos que la discusión sobre la clasificación del “conflicto” es relevante. Por ello, en colaboración con la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), ofrecemos al lector este informe.

El reporte, elaborado por la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Leiden, ofrece un análisis técnico–jurídico sobre la clasificación de la violencia armada en México. La pregunta central que se aborda es si la situación en México constituye un CANI. Para ello, el reporte rastrea las dos dimensiones clave en la clasificación de un CANI: la intensidad del conflicto (en términos del número de víctimas y otros elementos) y la dimensión organizacional de los grupos armados criminales que se enfrentan a las fuerzas del Estado mexicano. Con base en este análisis, la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Leiden concluye que ambos criterios se cumplen.

Esto, por supuesto, exige discusiones más amplias. Particularmente, en el iteso nos tenemos que preguntar si la distinción tajante entre las fuerzas del Estado y las organizaciones delictivas no termina soslayando que en múltiples regiones del país lo que acontece más bien es un fenómeno de macrocriminalidad, al que le son propias estructuras criminales mixtas en las que ya no puede trazarse la línea entre los agentes estatales y los agentes no estatales, como mostró el caso Ayotzinapa. En este sentido, es posible que los desgastados organigramas de las organizaciones criminales que presentan los medios de comunicación o que difunden las autoridades federales tras la captura de algún alto mando del crimen disten de ser una caracterización apropiada.

Al margen de lo anterior, desde el iteso nos tenemos que preguntar también si en efecto la caracterización de la situación de México como un CANI, la posibilidad de aplicar a este contexto el DIH y la calificación de las atrocidades ocurridas en el país como crímenes de lesa humanidad susceptibles de ser conocidos por la Corte Penal Internacional (CPI), verdaderamente abren caminos concretos de justicia y verdad para las víctimas de este México lastimado. Para una institución como la nuestra, esa es en última instancia la pregunta primera y última, pues lo que ha acontecido en nuestra nación en los últimos tres lustros nos exige plantear soluciones concretas, plausibles y de cara a las víctimas. Desde luego, estas preguntas quedan todavía en el aire.

Mediante la publicación de este informe, no obstante, esperamos contribuir, al menos en parte, al desarrollo de una discusión que estamos convencidos necesitamos tener.

1- Rector del ITESO. Abogado y doctor en Educación para la Justicia Social por la Universidad Loyola Marymount, en Los Ángeles, California, con un posdoctorado por el Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Stanford, en Palo Alto, California. Ha colaborado en la defensa y promoción de los derechos en distintas organizaciones, entre ellas, el Centro de Derechos Indígenas, en Chiapas (2001–2002). Fue director del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, en la Ciudad de México (2006–2011).

2- Alejandro Anaya–Muñoz y Barbara Frey, Mexico’s Human Rights Crisis (University of Pennsylvania Press, 2018); Open Society Foundation, ‘Undeniable Atrocities. Confronting crimes against humanity in Mexico’ (2016).

3- Elizabeth Roberts, ‘Report: Mexico was second deadliest country in 2016’ (CNN, 11 de mayo de 2017) <https://edition.cnn.com/2017/05/09/americas/mexico-second-deadliest-conflict-2016/index.html> consultado el 1 de septiembre de 2018; David Argen, ‘Is Mexico really the second–deadliest country in the world?’ (The Guardian, 11 de mayo de 2017) <https://www.theguardian.com/world/2017/may/11/mexico-deadly-violence-international-institute-strategic-studies> consultado el 1 de septiembre de 2017.

Presentación

JOSÉ ANTONIO GUEVARA BERMÚDEZ (4)

LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS EN MÉXICO ¿ES UN CONFLICTO ARMADO INTERNO?

En diciembre de 2006, Felipe Calderón Hinojosa en su calidad de Presidente de la República, dio inicio al primer operativo en el que participaron conjuntamente el ejército, la marina, la Policía Federal (PF) y la Procuraduría General de la República (PGR), entre otras instituciones; para restituir el mando de la autoridad sobre el territorio y la población, combatir el narcotráfico, así como “recuperar la normalidad y tranquilidad de los mexicanos que habitan” en Michoacán. (5) Para el comandante en jefe de las tres fuerzas armadas, (6) se trataba de una guerra en la que estas eran una pieza fundamental, no escatimó el costo en recursos económicos y vidas humanas. Fue una guerra contra la delincuencia, el crimen organizado, el narcotráfico y los enemigos de México. (7)

Desde entonces, miles de soldados y marinos fueron desplegados en zonas rurales y urbanas para combatir a las organizaciones criminales y supuestamente desempeñar actividades de seguridad pública —prevenir, investigar y procesar delitos y faltas administrativas— que, conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden exclusivamente a las instituciones de carácter civil. (8)

En ese contexto, en los últimos casi 12 años se han registrado incontables casos atribuibles a las fuerzas armadas de detenciones arbitrarias, de la aplicación sistemática de tortura (incluida tortura sexual), de ejecuciones extrajudiciales y de desaparición de personas. Además, se han reportado miles de enfrentamientos no solo entre las fuerzas castrenses oficiales y grupos de la delincuencia, sino también entre esos grupos armados entre sí, lo que ha producido una gran cantidad de personas heridas, muertas, bienes destruidos y población que huye o es forzada a desplazarse de su lugar de residencia. En general, los índices de esos delitos y las violaciones a derechos humanos han llegado a niveles intolerables.

Diversos órganos y organismos internacionales, después de visitar el país, han reconocido de manera coincidente que México atraviesa una condición anómala de seguridad que ha generado una proliferación de delitos cometidos tanto por la delincuencia organizada como por los agentes del Estado que alegan combatir el crimen.

El Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), encontró que desde que se inició la política contra el narcotráfico en diciembre de 2006 los “atentados contra el derecho a la vida [han escalado] a un nivel intolerable”. (9) También afirmó

[...] que es bien sabido que, en cualquier país, a los soldados que realizan labores policiales les cuesta mucho renunciar al paradigma militar. Por lo general, la forma en que han sido adiestrados hace que no sean aptos para mantener el orden público. El principal objetivo de un cuerpo militar es someter al enemigo valiéndose de la superioridad de su fuerza, mientras que el enfoque de derechos humanos, que debe ser el criterio para juzgar cualquier operación policial, se centra en la prevención, la detención, la investigación, el enjuiciamiento y solo contempla el uso de la fuerza como último recurso, permitiendo el recurso a la fuerza letal únicamente para evitar la pérdida de vidas humanas. El Relator Especial advierte que la aplicación de un enfoque militar al mantenimiento de la seguridad pública puede crear una situación en que la población civil se vea expuesta a toda una serie de atropellos. (10)

Por su parte, el Relator sobre la cuestión de la tortura de la ONU señaló que

México atraviesa una compleja situación de seguridad pública. La delincuencia organizada es un desafío para las autoridades y la población. Desde 2006 y bajo la denominada “guerra contra el narcotráfico” se han instrumentado medidas para regular la detención, investigación y combate de la delincuencia organizada, incluyendo el despliegue de fuerzas armadas que cumplen funciones de seguridad pública, llegando a 50,000 efectivos en 2012. (11)

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de Estados Americanos (OEA) afirmó que “México atraviesa una grave crisis de violencia y de seguridad” a partir del inicio del gobierno del expresidente Felipe Calderón en 2006 con la llamada “guerra contra el narcotráfico”. Encontró que la situación de violencia ha llegado a niveles alarmantes, lo que ha dado como resultado que más de cien mil personas hayan perdido la vida, decenas de miles han desaparecido y cientos de miles hayan sido forzadas a desplazarse en el interior del país. Se percató de que, a pesar del recambio presidencial en diciembre de 2012, la política de seguridad seguía igual. “Esta situación ha disminuido significativamente el respeto y goce de los derechos humanos”. (12)

Por su parte, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos de la ONU, Zaid Ra’ad Al Hussein señaló, entre otras cosas, que:

Para un país que no se encuentra en medio de un conflicto, las cifras calculadas son, simplemente, impactantes: 151,233 personas asesinadas entre diciembre de 2006 y agosto de 2015, incluyendo miles de migrantes en tránsito. Desde 2007, hay al menos 26,000 personas cuyo paradero se desconoce, muchas posiblemente como resultado de desapariciones forzadas. Miles de mujeres y niñas son abusadas sexualmente o se convierten en víctimas de feminicidio. Y prácticamente nadie ha sido condenado por dichos crímenes. (13)

El presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), en octubre de 2017, afirmó que “las consecuencias humanitarias de la violencia en México son similares a las que experimentan países en conflicto armado”. (14) Señaló que hay tres temas que preocupan al CICR en el país: La desaparición de personas a causa de la violencia; los riesgos que corren los migrantes en tránsito, quienes requieren protección, y el marco de actuación y el desempeño de las fuerzas armadas en las tareas de seguridad pública. Llama la atención que el Presidente del CICR no clarificó la naturaleza de la crisis de violencia en México y, por ende, surge una gran interrogante: ¿La situación de violencia puede ser considerada como conflicto armado de carácter no internacional?

La discusión sobre si nos encontramos ante la presencia de un conflicto armado no solo tiene un muy importante valor académico para el país (por ejemplo, para la Ciencia Política y el Derecho), sino que es indispensable para el diseño de políticas públicas adecuadas en diversas materias (seguridad, salud, infraestructura, economía, turismo, por citar algunas). Solo con esa determinación se podrán ofrecer respuestas humanitarias adecuadas para proteger a la población civil, los bienes civiles (hospitales, iglesias, negocios, propiedad privada y colectiva), así como para minimizar el sufrimiento de las personas que no participan en las hostilidades, incluidas quienes depusieron las armas, personas heridas y detenidas, personal sanitario, migrantes, periodistas, etcétera.

Ese reconocimiento debe traer como resultado inmediato someter al imperio de la ley a las fuerzas armadas, particularmente en lo relativo al uso de la fuerza letal. En la actualidad hemos podido constatar que las fuerzas armadas no se rigen por las reglas (15) que son aplicables en tiempos de paz al personal de las instituciones civiles de seguridad pública: legalidad, gradualidad, necesidad, proporcionalidad y fin legítimo que consiste exclusivamente en proteger la vida propia o ajena. (16) Las fuerzas armadas no aplican estos principios, en primer lugar porque la legislación no los faculta para hacer tareas propias de seguridad pública, al mismo tiempo que ellos no se consideran funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

Pareciera que entonces aplican los principios del Derecho Internacional Humanitario (DIH) en tiempos de guerra, atendiendo a su naturaleza y su entrenamiento en el uso de las armas de fuego. Sin embargo, al no reconocerse la existencia de un conflicto armado, el personal militar tampoco respeta esos principios: necesidad, proporcionalidad y distinción entre combatientes y población civil. Solo con esa clasificación podrán tener claridad sobre los límites al uso de la fuerza que imponen el DIH y los derechos humanos en casos de conflictos armados.

De reconocerse la situación de conflicto armado, las fuerzas castrenses entenderían el marco jurídico que les aplica, además, sería más sencillo atribuir responsabilidad penal a los soldados o marinos que priven de la vida a civiles que no forman parte en las hostilidades, y no solo a ellos, sino también a sus comandantes y superiores jerárquicos cuando estos no hubieran adoptado medidas para prevenir esos crímenes o bien, si teniendo conocimiento de ellos, no hubieran hecho todo lo que estuviera razonablemente a su alcance para ponerlos a disposición de las instituciones encargadas de la investigación, procesamiento y castigo de los delitos.

Además, ese reconocimiento permitiría a la población civil tener claridad sobre a qué se expone y las posibles consecuencias de la presencia militar en su lugar de residencia (por ejemplo, si se restringen derechos en un determinado lugar, se tendría conocimiento de qué pueden y no pueden hacer las fuerzas armadas). Por su parte, tanto militares como marinos tendrían la certeza legal del régimen al que estarían sometidos y de qué forma (para qué, dónde y cuándo) pueden emplear la fuerza.

También en ese contexto, se tendría que recurrir a un régimen de suspensión de derechos previstos en el orden jurídico mexicano, (17) lo que implica una observación reforzada de la comunidad internacional a la situación del país. Conforme a los tratados internacionales ratificados por México, los decretos de restricción o suspensión de derechos se tienen que notificar a los Secretarios Generales tanto de la ONU como de la OEA.

Actualmente, ya que no existe un reconocimiento oficial —ni del gobierno ni de órganos u organizaciones internacionales— y que las consecuencias humanitarias son similares a un conflicto armado interno, las instituciones humanitarias no pueden trabajar en México de manera coordinada ni con la efectividad que podrían si tuvieran la claridad del escenario en el que funcionarán. Por ello, creo que el reconocimiento de la existencia del conflicto armado mejoraría la calidad de protección a la población civil, además, optimizaría la recepción y distribución de la ayuda humanitaria para quienes se ven afectados por el conflicto, incluidos quienes no participan o dejaron de participar en las hostilidades (por ejemplo, heridos, enfermos, desplazados internos, personas desaparecidas, etcétera).

Se ha escrito muy poco sobre si la situación de México es o no un conflicto armado. De la escasa bibliografía podemos identificar, de un lado del espectro del pensamiento, a las y los académicos que, sin hacer un análisis empírico sobre el cumplimiento de los aspectos legales que establece el DIH, niegan la existencia de un conflicto armado de carácter no internacional; argumentan que las bandas armadas criminales no están lo suficientemente organizadas para considerarse grupos armados conforme al derecho de la guerra. Consideran que no tienen el estatus de grupo armado por no tener como finalidad primaria el hacer la guerra o por no ocupar o controlar parte del territorio nacional. Por el otro lado, encontramos algunos estudios de instituciones académicas que desde un análisis empírico y de la aplicación del derecho internacional humanitario concluyen que en México hay una guerra o conflicto armado interno.