Política exterior, hegemonía y estados pequeños

• ¿Qué caracteriza y cuáles son las condiciones para la toma de decisiones de política exterior en un escenario multilateral con la presencia de una potencia hegemónica?

• ¿Cuáles son las principales razones que argumentan las potencias hegemónicas para influenciar la conducta exterior de países pequeños?

• ¿Qué factores domésticos y externos inciden en el proceso de la toma de decisiones en entornos multilaterales de esa política en los países pequeños?

• ¿Cuáles son los principios rectores, auto-imágenes y roles de la política exterior de los países pequeños?

• ¿Depende la influencia sobre los Estados pequeños por parte del hegemón de la importancia estratégica que tenga el área de interés para la potencia hegemónica?

En la investigación la unidad de análisis fue: toma de decisiones en áreas temáticas de interés mutuo. Como subunidades de análisis utilicé las siguientes: características estatales; niveles de interacción; normas de conducta en la ONU; y percepción de los representantes estatales en eventos específicos.

El periodo que abarca este estudio es de 1980 al 2009 para los países centroamericanos, lo que permitirá apreciar si hubo cambios por el fin de la Guerra Fría; y de 1991 al 2009 para el caso de los países bálticos, pues aquél corresponde al año de ingreso a la ONU.

El propósito principal u objetivo general que formulé, a partir del análisis empírico de eventos en áreas temáticas específicas en los que intervienen los países seleccionados –en el marco de la ONU–, fue identificar regularidades y elementos comunes en la toma de decisiones en áreas de interés de la política exterior de Estados pequeños ubicados en contextos hegemónicos. Como áreas de interés, en donde convergen los objetivos de la potencia hegemónica y los Estados pequeños se seleccionaron las votaciones y debates en instancias de las Naciones Unidas –particularmente la Asamblea General y el Consejo de Seguridad en donde participan los Estados objeto de estudio– respecto de: autodeterminación, no intervención, derecho de injerencia, operaciones humanitarias, desarme y temas de derechos humanos.

A partir del objetivo general planteé como objetivos específicos de la investigación los siguientes:

• Caracterizar las doctrinas de política exterior vigentes de las potencias hegemónicas y de los Estados pequeños en las áreas objeto de estudio.

• Descubrir los principales factores condicionantes que operan en un escenario hegemónico.

• Reconocer los principios rectores, la autoimágenes y los roles de la política exterior de los Estados objeto de estudio.

• Caracterizar a los países pequeños en calidad de actores internacionales y sus limitantes en la formulación e implementación de la política exterior, con énfasis en la dirigida a las organizaciones multilaterales, como la ONU.

• Identificar elementos comunes y regularidades en los argumentos de los Estados pequeños en temas que resultan de interés para las potencias hegemónicas.

• Proponer un modelo inicial para el análisis de la toma de decisiones de política exterior de países pequeños en entornos hegemónicos y en organismos intergubernamentales multilaterales.

De esta forma logré un acercamiento a la comprensión de la naturaleza, dinámica y condiciones de la toma de decisiones sobre política exterior realizada por Estados pequeños en el marco de foros multilaterales –uno de los recursos diplomáticos con que cuenta ese tipo de países para contrarrestar su debilidad en cuanto potencias y ampliar su espacio de maniobra en un mundo dominado por las grandes potencias, especialmente las de naturaleza hegemónica– y las limitaciones externas que enfrentan al interactuar en escenarios dominados por hegemones, por el restringido rango de instrumentos disponibles para implementar los cursos de acción seleccionados; especialmente en aquellas áreas temáticas de interés estratégico para estas potencias.

Estructura de la obra

La temática desarrollada en este trabajo la abordo a partir de los antecedentes y marco conceptuales de la política exterior y un marco teórico constituido por dos pilares: constructivismo social y sistemas políticos penetrados, según una revisión de la extensa literatura que se ha publicado sobre esta temática, lo cual se presenta en el capítulo primero, que incluye una sección sobre las consideraciones metodológicas. A continuación formulo una aproximación a una teoría de la política exterior, en cuanto política pública y según los aportes del campo de estudio del análisis de política exterior, cuyos principales aspectos se muestran en el capítulo segundo.

En el tercer capítulo hago referencia a la política exterior de las potencias hegemónicas, teniendo en cuenta los elementos característicos de este tipo de actores internacionales; además, incluye un resumen de los principales aspectos de la política exterior de Estados Unidos y Rusia. Y posteriormente presento un análisis de los Estados pequeños y de las grandes potencias, en un intento por caracterizarlos, a partir de la literatura que se ha publicado sobre estos actores internacionales; sin embargo, la parte medular del cuarto capítulo es la propuesta de un índice de potencias para clasificar a los Estados según sean superpotencias, grandes potencias, potencias intermedias, Estados pequeños y micro Estados.

En el capítulo quinto y último analizo las decisiones de voto de los Estados pequeños objeto de estudio en el marco de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, en comparación con las de las dos potencias hegemónicas.

Agradecimientos

En un trabajo de investigación como el presentado en este documento, sobre todo cuando se trata de una disertación doctoral a la que se le hacen cambios y revisiones, se cuenta con la colaboración de numerosas personas en las distintas etapas; sobre todo para la recolección de material bibliográfico y para la definición de algunos conceptos básicos para el abordaje del objeto de estudio. Por ello, a riesgo de no mencionar a todas las personas que brindaron aportes valiosos, cabe expresar un sincero agradecimiento al Dr. Constantino Urcuyo Fournier, quien no sólo fue el director de tesis sino un guía importante en los momentos claves, a los doctores Luis Garita Bonilla y Jorge Cáceres Prendes, miembros de la comisión asesora, por sus observaciones a lo largo del trabajo de análisis. Al doctor James Rosenau y doctor Maurice East, ambos profesores de The George Washington University, por su permanente disposición a atender mis consultas desde las primeras fases de planteamiento del proyecto de investigación. Al MSc. Ricardo Borge de León, ex funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua, por su apoyo y comentarios en los distintos momentos de la investigación. Al embajador Giancarlo Soler Torrijos, representante permanente adjunto de la misión diplomática panameña en Naciones Unidas, pues sus comentarios y orientaciones fueron de gran utilidad para entender la dinámica de la Asamblea General de la ONU. Mi sincero agradecimiento a Gabriela Sánchez Carmona, asistente del doctor Urcuyo Fournier, por su permanente apoyo y preocupación para que los informes y reportes estuvieran disponibles en el momento propicio. Al doctor Jean Pierre Brossard, profesor de la Universidad de Guadalajara, sin cuyo apoyo y gestión no hubiera sido posible esta publicación. Asimismo un reconocimiento al director de la Escuela de Relaciones Internacionales, doctor Alexander López, y al director del Centro Regional de Estudios Internacionales, MSc. Manuel S. Espinoza, por el decidido apoyo para hacer efectiva esta publicación. En el caso de los otros países objeto de análisis recibí el aporte de especialistas quienes proveyeron información básica y bibliografía sobre el objeto de estudio. A todas las personas que de una u otra forma colaboraron, algunas en la fase preliminar de formulación de la propuesta de investigación y otras en la etapa de edición y publicación, muchas gracias y mi profundo reconocimiento.

Capítulo 1

Política exterior: una aproximación al marco conceptual

En un escenario sujeto a profundas contradicciones, asimetrías relevantes y caracterizado por un orden o una estructura anárquica,¹¹ que genera incertidumbre, el estudio de la política exterior de países pequeños en contextos multilaterales y bajo influencia hegemónica, debe considerar múltiples factores y variables que inciden en la formulación y la toma de decisiones de esa política. Difícilmente el análisis se puede limitar a los enfoques teóricos clásicos de RI que consideran una realidad dada, caracterizada por el conflicto permanente y la confrontación en términos de recursos materiales, la clásica visión hobbesiana del Estado de naturaleza y la lucha de poder en función de los planteamientos de Tucídides y Maquiavelo –considerados los padres del Realismo Político en política internacional–.¹² En un mundo, dominado por la anarquía, en el que el recurso del poder militar por parte de los Estados, incluso de las superpotencias, está cada vez más regulado por normas internacionales, no resulta apropiado centrarse en concepciones de política exterior restrictivas como las propuestas por el Realismo Clásico o el Realismo Estructural –más conocido como Neorrealismo–, o por la idea que lo endógeno determina lo exógeno, que proponen algunas tesis del Internacionalismo Neoliberal.¹³ Es decir, la conducta externa de los países no se fundamenta sólo en recursos tradicionales del poder,¹⁴ sino en la interacción con otros actores internacionales –estatales y no estatales, sobre todo las organizaciones internacionales– y en la cosmovisión que tengan del sistema internacional; lo cual implica una construcción colectiva de la realidad y un escenario determinado por la interacción entre el agente y la estructura.

Lo anterior se manifiesta tanto en el desarrollo conceptual que muestra el análisis de política exterior –en cuanto política pública–, como los estudios sobre Estados pequeños, marcos institucionales internacionales y contextos hegemónicos; al igual que en la evolución de las teorías que constituyen los pilares para desarrollar un enfoque que permita abordar el objeto de estudio de esta investigación. Por lo tanto, en este capítulo hago referencia a los antecedentes de las áreas citadas y en el siguiente se resumen los principales planteamientos de las teorías que permiten explicar y entender la dinámica de la política exterior en contextos multilaterales bajo influencia hegemónica; además de formular el marco teórico que servirá de referente para abordar el objeto de estudio. Asimismo se detallan los aspectos metodológicos de la investigación.

Contextualización, antecedentes y el referente conceptual

Hay que tener en cuenta que la mayoría de las teorías internacionales reconocen una serie de rasgos básicos del sistema internacional y de la conducta de los Estados, aunque difieren en algún grado en el carácter central del rol del Estado. Incluso comparten concepciones del cambio y del crecimiento interdependiente entre los actores internacionales, entre otros. Sin embargo, cuando se hace un acercamiento a cuestiones menos superficiales, las diferencias se tornan cada vez mayores. Así, dependiendo de cuál enfoque se utilice, las concepciones sobre la naturaleza de las estructuras sistémicas y el rol de los Estados, por ejemplo, adquiere rasgos particulares (cfr. Rosenau 2006: 213). Por otra parte, es un hecho que el sistema internacional ha dejado de ser estato-céntrico, para bifurcarse con el mundo multicéntrico, en el que participan actores de diversa naturaleza y capacidad, aunque los Estados continúen siendo los agentes dominantes (ibíd.: 218); por tanto, las teorías utilizadas para comprender los fenómenos mundiales deben incorporar otros conceptos y premisas que permitan entender el cambio y dinámica de los procesos.

Conforme el número de actores, tanto domésticos como internacionales, que intervienen o influyen en la formulación de la política exterior aumente de manera considerable, es necesario realizar los ajustes en los modelos de observación y análisis. Por eso, la amplia diversidad de intereses en juego debe considerarse en el análisis de la política exterior, sobre todo de países pequeños; porque en las teorías clásicas o no son objeto de análisis o simplemente se les considera como seguidores de los poderosos y carentes de capacidad de acción y decisión. Ello resulta fundamental cuando se reconoce que hay algunas políticas públicas que, si bien se dirigen hacia lo interno del Estado, tales como regulaciones en materia de derechos humanos, sus consecuencias repercuten en lo externo y provocan reacciones de actores internacionales estatales y no estatales.¹⁵ Por lo que al incremento del número de actores internacionales se suma el mayor número de temas de la agenda doméstica tradicional que adquieren tratamiento internacional; incluso puede hablarse de transnacionalización de la agenda pública interna.

Ello se ve reflejado en este trabajo, pues, como indiqué, el tema de investigación contiene cinco componentes centrales: formulación de políticas –centrada en la toma de decisiones–, política exterior como política pública, países pequeños, esquema institucional internacional y contextos hegemónicos. En esta sección hago un breve recuento de los principales aportes que se han publicado sobre algunas de estas áreas temáticas –en posteriores capítulos se ahonda sobre cada uno de esos aspectos–. No se trata de un recuento exhaustivo, sino de una referencia a los trabajos más relevantes y conocidos. Con ello, procuro mostrar que existe una vasta literatura sobre las variables que inciden en el objeto de estudio.

Ahora bien, para entender los cruces y las vinculaciones entre esos componentes, junto con los aportes de la diversa literatura, es necesario tener en cuenta los cambios ocurridos en el sistema internacional en la segunda mitad del siglo XX, que generaron un escenario sui generis para los Estados pequeños en materia de formulación de su política exterior. Tras el fin de la II Guerra Mundial se inició un periodo bipolar con un claro predominio –de naturaleza hegemónica– por parte de Estados Unidos, que se extendió hasta 1971, según la teoría de los largos ciclos de G. Modelski (1978) y la teoría de la estabilidad hegemónica (cfr. Gilpin 2002), a la que se suma la presencia de un retador hegemónico y hegemón regional: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). La década de 1970 constituyó un periodo de relativa coexistencia pacífica que otorgó a los países pequeños un mayor margen de acción y gestión internacional –por ejemplo, Costa Rica estableció relaciones diplomáticas con la Unión Soviética; mientras que Panamá negoció dos tratados para la devolución del control de la zona del canal con EEUU (conocidos como Tratados Torrijos-Carter firmados el 7 de septiembre de 1977)¹⁶ y en Nicaragua triunfó la revolución impulsada por el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN)–. Sin embargo, ese triunfo de la Revolución Sandinista en Nicaragua y la intervención soviética en Afganistán marcaron el inicio de una nueva etapa de tensiones bipolares típicas de la Guerra Fría, dando lugar a un segundo periodo en esta “paz armada”.

A mediados de la década de 1980 comenzó un nuevo periodo de relajamiento de las tensiones entre las dos superpotencias y un reacomodo de fuerzas en el sistema internacional que redefinieron las relaciones de poder entre los distintos bloques. El derrumbe del Muro de Berlín, la desintegración del bloque soviético y el fin del régimen socialista en la URSS –dando paso al restablecimiento de Rusia y a nuevos Estados, entre ellos los tres bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), que habían perdido su independencia en 1940 al ser incorporados como repúblicas de la Unión Soviética–, junto a otros eventos de inicios de los años 1990, replantearon las relaciones de poder entre las potencias. En ese contexto los Estados pequeños encontraron nuevas formas de lograr algunos de sus objetivos de política exterior –precisamente un fenómeno que ha sido escasamente analizado, como indiqué–. Así el sistema internacional dejó de ser bipolar, con dos polos esforzándose por ocupar posiciones hegemónicas;¹⁷ apareciendo un esquema pluripolar, en el sentido que ha habido momentos unipolares (Krauthmmer 1990/91) con predominio de EEUU y otros en donde el multipolarismo se manifiesta en ciertas áreas. Sin embargo, hoy claramente no se puede definir el sistema internacional como multipolar;¹⁸ aunque se hable de cinco centros de poder: EEUU, Unión Europea, Rusia, China y Japón –destacando en el caso europeo Alemania–; y no se puede dejar de mencionar el caso de India y cada vez más el de Brasil.

No es viable hacer referencia a un sistema multipolar, porque hay diferencias significativas entre los polos de poder, y porque el orden internacional continúa siendo el propuesto por EEUU, que sigue ocupando la posición predominante en muchas de las áreas de acción de las grandes potencias. Pero lo cierto es que ya no es el mundo del siglo XX propuesto por los estadounidenses a mediados de esa centuria; no es ni el duopolio de la Guerra Fría, ni el unipolarismo de la década de 1990, sino un sistema internacional distinto, que aún está en transición hacia un nuevo orden global (Zakaria 2008).¹⁹ Así, el mundo está cambiando, y parece estar haciéndolo distante de la propuesta estadounidense del siglo anterior; por tanto, “…puede ser un mundo en el cual Estados Unidos ocupe mucho menos espacio, pero es uno en el cual las ideas e ideales estadounidenses son irresistiblemente dominantes” (ibíd.). Eso significaría un “mundo apolar”, de acuerdo a R. Haass (2008b); o sea “…un mundo dominado no por uno o dos o varios Estados, sino más bien por docenas de actores poseyendo y ejerciendo varias clases de poder.”²⁰ Ello a pesar del intento de EEUU de establecer un orden internacional homogéneo, basado en los principios de democracia liberal y libre comercio y en la implementación de políticas hegemónicas (Stivachtis 2008: 91).

En ese entorno de tensiones entre el unipolarismo y el multipolarismo, actores internacionales como las organizaciones intergubernamentales –v. gr. ONU–, desempeñan un papel fundamental. Son de utilidad tanto para las superpotencias como para los Estados pequeños, aunque por distintas razones. Este tipo de entidades no sólo contribuyen a incrementar y consolidar los flujos transfronterizos y a incrementar el número de temas de la agenda global, sino que generan conductas cooperativas que favorecen lo que se ha denominado las “redes de interdependencia” (Kegley & Wittkopf 2001: 173).

Tras el fin de la Guerra Fría, el papel de la ONU se replanteó –sobre todo durante la década de 1990–, pues se superaron las rivalidades de la confrontación Este-Oeste, la lucha de poder por controlar las decisiones en todas las instancias de esa organización y las restricciones para influenciar algunos procesos en áreas consideradas por las superpotencias como estratégicas. Incluso comenzó a hablarse de “multilateralismo firme”, que favorecía el rol de la ONU como especie de “autoridad mundial”.²¹ Sin embargo, la transición hacia una nueva organización multilateral –como parte de ese replanteamiento– no se ha completado, por lo que no existe claridad en este momento sobre las funciones de Naciones Unidas como actor internacional en un mundo pluripolar.

En un sistema internacional anárquico, caracterizado por relaciones de fuerza entre los Estados poderosos, las organizaciones internacionales proveen “…la malla institucional para dar sentido a alguna clase de orden mundial, aún cuando los líderes y contextos van y vienen, y aún cuando las normas son minadas por los repentinos cambios en las relaciones de poder” (Goldstein 2001: 299). Ello favorece la participación e interacción de Estados pequeños, que no tienen capacidad para tener una presencia global ni para crear foros o regímenes exclusivos de ese tipo de países que les permita superar el denominado “síndrome de Lilliput” (Keohane 1969).

Tal reacomodo de fuerzas ha tenido repercusiones en los flujos y transacciones a través de la frontera estatal; al mismo tiempo que en el nivel doméstico, se han generado nuevos procesos que han redefinido las relaciones entre los numerosos actores nacionales. Esto ha provocado, por una parte, que las fronteras estatales se hayan tornado más porosas y difusas, perdiendo el gobierno estatal buena parte de su capacidad de control sobre esos movimientos transfronterizos; y, por otra, una mayor interacción entre los actores domésticos y los internacionales, condicionando la formulación y toma de decisiones de política exterior. Sin embargo, ello no quiere decir que el sistema internacional de finales del siglo XX y principios del XXI sea radicalmente distinto al que predominó en la pasada centuria; sino que existen interacciones que han redefinido la frontera clásica entre lo interno y externo del Estado. Al respecto cabe citar lo señalado por J. Rosenau (1997: 4):

El problema involucra el poner en orden múltiples contradicciones: el sistema internacional es menos dominante, pero aún es poderoso. Los Estados están cambiando, pero no están desapareciendo. El Estado soberano ha sido erosionado, pero aún se declara vigoroso. Los gobiernos están debilitados, pero aún pueden mantener su presencia. En ciertos momentos los públicos son más exigentes, pero en otras oportunidades son más flexibles. Las fronteras aún mantienen afuera a los intrusos, pero también son más porosas. Los escenarios terrestres están dando paso a escenarios étnicos, mediáticos, ideológicos, tecnológicos y financieros; pero la territorialidad aún es una preocupación central para muchos pueblos.

El escenario internacional generado por la convergencia de esas contradicciones genera nuevos desafíos para los tomadores de decisiones de política exterior –y en general en materia de políticas públicas–, limitando la capacidad de acción y la disponibilidad efectiva de ciertos recursos con lo que contaba el Estado en épocas anteriores. Sin embargo, los decisores aún conservan alguna autonomía, incluso en el caso de países pequeños, pero con diferencias importantes, más en cuanto a la clase de decisiones que respecto al grado (ibíd.: 20).²²

En tal sistema multipolar y dinámica mundial, las potencias intermedias, e incluso los Estados pequeños, tienen un mayor margen de movilidad relativa para adoptar conductas que les permitan mayores espacios de acción y gestión; por cuanto sus estructuras de toma de decisiones tienden a ser más flexibles y sus compromisos internacionales menos rígidos, en comparación con los Estados medianos. Por consiguiente, la política exterior de los Estados objeto de estudio en esta investigación muestra hoy ciertas expresiones que no poseían durante la Guerra Fría, ofreciéndoles, en su calidad de Estados pequeños, un espacio de maniobra distinto al de periodos anteriores. Pero bajo un escenario en el que cada vez más se integra lo doméstico con lo internacional, creando una situación sui generis a lo largo de la frontera doméstico-exterior que genera una gobernabilidad particular en un mundo turbulento (Rosenau 1997)²³ y también provocando una realidad en la que las “proximidades se tornan distantes” originadas en una dinámica que va más allá de la globalización (Roseanu 2003). Ello genera retos a la construcción de identidades y roles, particularmente en el caso de los Estados pequeños.

Lo anterior lleva a algunos autores (Derghoukassian 2005: Manning 1997: Rourke 2004) a denominar el espacio en donde se formula la política exterior como el espacio “interméstico” –término no reconocido por la mayoría de los teóricos de Relaciones Internacionales y especialistas en política exterior–.²⁴ Para J. Rourke (2004: 62) la política interméstica constituye un tercer tipo de política (entre la doméstica y la internacional y en alguna medida distinta a la exterior).²⁵ Mientras que para K. Derghoukassian (2005: 5) casos como la seguridad están llegando a ser cada vez más intermésticos –“…temas que son simultáneamente domésticos e internacionales” (ibíd.: 13)–, por lo que es necesario superar el “error” de separar las políticas domésticas y exterior, viéndolos como asuntos no vinculados y olvidando que en cierta medida son caras de la misma moneda, pero también son políticas públicas que se implementan en diferentes ámbitos de acción.

En realidad, el fenómeno no es nada nuevo, lo novedoso es el concepto que están utilizando. El mismo J. Rosenau (1997: 4) lo advierte cuando anota:

Investigar lo doméstico como aspectos de “política comparativa” y examinar lo exterior como dimensiones de “política internacional” es más que arbitrario: es francamente erróneo. Los asuntos domésticos y exteriores siempre han formado una red sin costuras y la necesidad de tratarlos como tal es urgente en este tiempo de enorme transformación. En efecto…, no podemos permitir más que la frontera doméstico-exterior confunda nuestro entendimiento de los asuntos mundiales… Los guardias fronterizos pueden revisar pasaportes y los oficiales de aduanas pueden imponer aranceles, pero concebir la distinción doméstico-exterior en esta forma simple es engañoso, confundir las apariencias superficiales con los modelos subyacentes.

Este autor (ibíd.) advierte sobre la necesidad de reconocer la turbulencia que impera en el mundo, los problemas de la gobernabilidad doméstica e internacional y las múltiples contradicciones que surgen de esta dinámica global (entendida como aquella que opera en todos los niveles de acción, no sólo el estatal y el internacional), que afecta las políticas públicas, tanto domésticas como exteriores.²⁶

Por su parte, M. Schaper (2005: 3) introduce un concepto adicional: política transdoméstica, para referirse a aquellas políticas que, si bien son domésticas por naturaleza, sus efectos tienen lugar deliberadamente en otro Estado soberano; sin que exista mayor preocupación en ninguno de los dos Estados por los efectos de tal política en los procesos de toma de decisiones. Es decir, se trata de una política interna, cuyo impacto se produce en el escenario externo, diferenciándose de la política doméstica (naturaleza e impacto interno) y de la política exterior (naturaleza y efecto “deliberadamente” externo). Esto último porque para este autor (ibíd.) el propósito de los Estados al formular la política exterior es “…intentar influenciar la conducta de otros Estados-nación soberanos”. Y si bien ello implica interferir en la soberanía del otro Estado, comúnmente se acepta este tipo de intervención siempre que se ajuste a las reglas diplomáticas tradicionales.

Al considerar los factores que condicionan el escenario internacional de hoy y la dinámica del actual orden internacional y naturaleza de los Estados como actores internacionales, es posible hacer referencia a las políticas públicas, antes de introducir el tema de la formulación y análisis de política exterior; esto lo formulo en las siguientes secciones, antes de realizar algunas consideraciones generales sobre las teorías a utilizarse en este estudio, que sirven de trasfondo para ahondar sobre el objeto de estudio.

Formulación de políticas públicas

En general la literatura que hace referencia a la política pública concibe la formulación de esta política como un proceso que comprende básicamente cinco componentes: problemas, alternativas, decisión, resultados y rendimiento (cfr. Subirats 1992); sin embargo, el mismo J. Subirats (1992: 39ss.) advierte que la situación es más compleja y se requiere tener en cuenta una serie de cuestionamientos que permitan estudiar y comprender la identificación de problemas, la formulación de la política, la decisión del curso de acción, la implementación de esa decisión y la evaluación. De manera similar se pronuncian I. Meny y J. C. Thoenig (1992: 105) cuando proponen un proceso de cinco fases: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, ejecución del programa y terminación de la acción. En cada una de esas etapas hay actores, restricciones, decisiones, desarrollos y consecuencias que se condicionan mutuamente y se traslapan (Aguilar 2003: 15);²⁷ pues como señala L. Gerston (1997: 8) al considerar el proceso de formulación de políticas hay que reconocer algunos componentes que son constantes en los distintos países, tales como: temas en la agenda pública; actores que presentan, interpretan y responden a esos temas; recursos implicados; instituciones que intervienen; y niveles de gobierno en donde se toman las decisiones.

Un factor relevante en este proceso es la construcción de las agendas (pública y de gobierno); pues en ello inciden múltiples aspectos que condicionan el rumbo general de la política pública, como señala L. Aguilar (2003). Así esa construcción es una decisión y, como en todo proceso decisional, los decisores consideran múltiples aspectos y procuran evitar adoptar un curso de acción y formular una política pública que provoque problemas y situaciones que conduzcan a incorporar nuevos temas y nuevas políticas, o a retirar de la agenda aquellos que resultan de interés para grupos de presión o los mismos decisores. Incluso pueden no adoptar una decisión –lo cual por sí misma ya es una decisión– para evitar lo que perciben como complicaciones derivadas de su acción en el futuro.

La complejidad de la construcción de la agenda de políticas públicas permite hacer referencia a lo que autores como L. Gerston (1997: 52) denominan “constructores de la agenda”.²⁸ Estos actores se agrupan en torno a cuatro categorías básicas: funcionarios públicos (Presidencia –en general el Poder Ejecutivo–, Congreso, tribunales y agencias reguladoras), medios de comunicación, grupos de interés y burocracia. Por consiguiente, virtualmente casi cualquier tema puede ingresar a la agenda pública; la clave del asunto radica en reconocer los “mecanismos disparadores” de los temas,²⁹ y los principales agentes responsables de su incorporación.