Buch lesen: «Una introducció a l'economia pública»

1. Introducció. El sector públic: caracterització econòmica

Objectius del capítol

Precisar l’abast i el contingut de la perspectiva econòmica, i també del camp problemàtic de l’economia.

Caracteritzar econòmicament el sector públic a partir dels seus compor-taments, actuacions i funcions.

Identificar els distints nivells del sector públic.

Pronunciar-se sobre l’oportunitat i el contingut de les distintes denomina-cions utilitzades en l’àmbit de l’economia pública.

Potser la paraula economia siga una de les més utilitzades en el llenguatge de les societats modernes. No obstant, no hi ha un consens generalitzat sobre què és l’economia. Ni els economistes mateixos no semblen posar-s’hi d’acord. En conseqüència, molts ho simplifiquen dient que l’economia és allò a què es dediquen els economistes. Uns altres, en canvi, resten importància a l’assumpte i asseguren que potser l’únic concepte del qual l’economista no necessita una definició precisa siga el de la ciència econòmica (Myrdal 1953).

Davant aquest panorama, plantejar-se què és l’economia pública pot resultar encara més descoratjador. Amb tot, una bona manera d’aprofundir en el nostre objectiu pot ser observar el denominador comú en el punt de mira dels econo-mistes; ço és, quina és la perspectiva d’anàlisi utilitzada en l’àmbit de la ciència econòmica. Una vegada delimitada la perspectiva econòmica, podrem dir que l’e-conomia pública, objecte d’aquest llibre, no és més que l’aplicació d’aquesta pers-pectiva econòmica a un objecte o camp problemàtic concret: el sector públic.

1.1 La perspectiva econòmica

Un tema com la salut interessa al ciutadà sa, al malalt, al metge, a l’eco-nomista, al sociòleg, al jurista, al polític, etc. Però, cada un d’aquests individus, o grups d’individus, en maneja una informació concreta, té unes inquietuds distintes, una manera diferent d’enfocar el tema i fins i tot utilitza un llenguatge particular a l’hora de referir-s’hi. Totes aquestes notes distintives, i moltes d’altres, són les que configuren una perspectiva¹ i es poden, per tant, identificar tantes perspectives com individus i com disciplines científiques. L’economista té la seua pròpia perspectiva, és a dir, el seu conjunt de conceptes, de categories analítiques, en definitiva, de teories per a estudiar un problema determinat. Un tema com la salut pot ser abordat des d’una perspectiva econòmica, mèdica, sociològica, etc. Resumint, la perspectiva seria una cosa així com la manera d’enfocar i de veure un fenomen de la realitat observable. D’una manera més precisa:

Perspectiva analítica: «sèrie de coneixements sistemàtics, de categories i de relacions analítiques que permeten construir proposicions acceptables respecte a un tipus de comportament determinat; és una manera d’enfocar i de veure un fenomen de la realitat observable».²

En definitiva, cada disciplina científica té la seua pròpia perspectiva. És a dir, la seua manera de veure el que l’envolta i allò de què s’ocupa. Així, la perspectiva permet caracteritzar i diferenciar ciències com l’economia, el dret, la física, etc. Són distintes formes d’observar i categoritzar els fenòmens.

Però, què és el que distingeix la perspectiva econòmica de les altres perspec-tives? Un fet evident és que els economistes tenim el nostre enfocament particular quan abordem qualsevol fenomen de la realitat observable: utilitzem el nostre propi llenguatge, els nostres propis mètodes de recerca, les nostres pròpies eines analítiques, etc. A més, aquestes facetes o particularitats es troben en permanent evolució, de manera que pot resultar útil sistematitzar el contingut, tant històric, com actual, de la perspectiva econòmica. En aquest sentit, al llarg del temps trobem, si més no, els continguts següents:

a) El que fan o a què es dediquen els economistes.

b) Assignació de recursos limitats que tenen usos alternatius en relació amb un objectiu definit.

c) Identificació, quantificació i valoració monetària dels costos i beneficis del comportament i la seua relació mitjançant el càlcul.

El primer d’aquests continguts, per la seua simplicitat, no mereix potser cap comentari. Quant al segon, durant molt de temps el contingut de la perspectiva econòmica ha estat influïda per la coneguda definició de Robbins (1932), segons la qual «l’economia és la ciència que estudia la conducta humana com una rela-ció entre fins i mitjans limitats que tenen diversa aplicació». És a dir, una noció centrada en el problema de l’escassetat de recursos i en la necessitat d’elecció entre alternatives. Aquesta preocupació per l’assignació dels recursos, però, ha donat pas avui en dia a un altre problema central: el de l’avaluació econòmica. Així, podríem dir que l’economia és bàsicament «una ciència, una sèrie de coneixements sistemàtics relatius a l’avaluació –més que no a l’assignació– en termes de costos i beneficis de les relacions socials».³ Aquest tercer contingut és el que d’una manera més apropiada resumeix, al nostre entendre, l’estat actual de la perspectiva econòmica.

Perspectiva econòmica: «descripció, ordenació i valoració dels efectes, dels processos i dels ambients en les decisions individuals i col·lectives, quan es consideren com a costos i beneficis».⁴

Situats en aquest punt, convé assenyalar ara que aquesta versió moderna de la perspectiva econòmica admet, almenys, tres alternatives en funció dels fluxos utilitzats en l’anàlisi de qualsevol comportament social: monetaris, de recursos o de preferències. Aquestes alternatives tenen una capacitat explicativa molt distinta, a saber:

Els fluxos monetaris donen lloc a dues categories analítiques molt elemen-tals: ingressos i despeses, és a dir, entrades i eixides monetàries. Són aquestes les categories que reflecteix qualsevol comptabilitat –pública o privada– i repre-senten la primera etapa de recollida i presentació de la informació, però la seua capacitat explicativa és molt limitada, atès que únicament ens permet calcular la magnitud dels beneficis monetaris.

Els fluxos de recursos originen les categories de costos i productes i tenen una capacitat explicativa major, ja que el seu interès rau en l’assignació i els usos alternatius dels inputs, però també en la valoració dels inputs i outputs, inclosos els que no tenen una manifestació monetària. Pensem en l’avaluació d’una infraestructura viària, en la quantitat de costos i productes que no suposen entrades i eixides monetàries –danys mediambientals, efectes en la qualitat de vida de col·lectius afectats, valor del temps guanyat en els desplaçaments, etc. Aquest nivell dóna lloc, entre altres, a l’anàlisi cost-benefici.

Els fluxos de preferències comporten categories com ara els valors, els beneficis i els costos d’oportunitat. Importa ací sobretot l’avaluació de les dife-rents opcions a partir de la jerarquia de valors que sustenten les preferències i les decisions. Són, per tant, els fluxos que tenen una major capacitat explicativa.

Exemple 1.1

Suposem que l’ajuntament de la nostra ciutat es planteja la possibilitat de construir un parc zoològic en una zona d’aparcament públic. Per a analitzar la viabilitat del projecte, es contracta un economista, la finalitat del qual és elaborar-ne un informe que es considerarà decisiu a l’hora d’aprovar o no el projecte. L’economista comen-çarà per analitzar els fluxos monetaris. És a dir, estimarà les despeses –compra de terrenys, construcció del parc, adquisició d’animals, contractació del personal, etc.– i els ingressos –bàsicament, venda previsible d’entrades. La diferència entre ingressos i despeses presentarà un saldo a favor o en contra del projecte, però l’economista no pot considerar enllestit el seu treball i haurà de continuar analitzant els fluxos de recursos. Sap que la comptabilitat no reflecteix la totalitat dels costos, atès que no es poden identificar costos amb despeses comptables. La seua anàlisi haurà d’estimar el cost que suposarà per als veïns el fet d’haver de buscar alternatives d’aparcament, el cost que suposarà la congestió viària que es produirà els caps de setmana com a conseqüència de la major afluència de gent al zoològic, etc. També, per descomptat, haurà de tenir en compte la major recaptació que comportarà aquesta major afluència de gent per als bars, restaurants i comerços confrontants, i també per a la ciutat en general, en consi-derar que el projecte incentivarà el turisme. L’economista també haurà d’incloure en la seua anàlisi les preferències dels ciutadans. Sobre la base d’aquestes preferències, ben segur que pot parlar de costos d’oportunitat. I si, en compte d’un parc zoològic, es construïra una nova biblioteca o una residència per a la tercera edat la construcció i el manteniment de la qual es finançara a partir dels pressupostos locals? Un individu que només pensara en la rendibilitat monetària del projecte, ens diria que és millor un zoològic –pel qual es cobrarà entrada– que no una biblioteca o una residència de la tercera edat, però és això el que interessa realment als veïns d’aquesta ciutat? O, dit d’una altra manera, seria això rendible socialment? L’economista és coneixedor de qüestions com l’envelliment de la població, els elevats índexs de lectura a la ciutat, la proximitat d’altres parcs zoològics, etc.; dades que, amb tota seguretat, influiran en el seu informe. En conclusió, l’anàlisi exclusiva dels fluxos monetaris resulta insuficient des d’una perspectiva econòmica.

L’anàlisi dels fluxos de preferències constitueix, sense cap dubte, l’últim esglaó en què se situa la perspectiva econòmica, en línia amb la consideració abans exposada sobre el fet que avui en dia la ciència econòmica està basada més en un problema d’avaluació econòmica que no d’assignació de recursos escassos.

1.2 El camp problemàtic de l’economia: sector privat, sector públic i tercer sector

Com hem dit, l’economia, com a disciplina científica, té la seua pròpia perspectiva i és aquesta la que la caracteritza i la diferència d’unes altres cièn-cies. Una altra qüestió no menys important és la relativa a l’objecte d’interès de l’economia, ço és, el camp problemàtic⁵ de l’economia o, dit d’una altra manera, de què s’ocupa l’economia? Què estudiem o analitzem des de la perspectiva econòmica? També ens hem de plantejar si hi ha assumptes, comportaments i fenòmens que interessen especialment l’economia o si, per contra, tot el que ens envolta és analitzable des del punt de vista econòmic.

Camp problemàtic: «els comportaments, els interessos, les xarxes de re-lacions que són objecte d’anàlisi i d’observació des d’una perspectiva».⁶

En realitat, el camp problemàtic és el que permet caracteritzar i diferen-ciar les parts, les branques o les especialitats en què pot descompondre’s una ciència. Una mateixa ciència pot estar composta per distintes parts, branques o especialitats que, encara que segueixen el mateix enfocament o perspectiva, tracten diferents dimensions del camp problemàtic. Per exemple, dins la medicina trobem especialitats o parts com la neurologia, la pediatria, la traumatologia, la cardiologia, l’oftalmologia, etc. Totes aquestes especialitats tenen en comú una mateixa perspectiva: la de la medicina, però aborden distints camps problemà-tics: sistema nerviós, patologies infantils, problemes cardiovasculars, malalties oculars, etc. Això mateix passa amb l’economia. Avui en dia trobem especialitats com l’economia de la salut, l’economia de l’educació, l’economia de la pau, l’e-conomia de l’empresa, l’economia familiar, l’economia del sector públic, etc. Per tal com avui l’objecte d’interès de l’economia pot ser qualsevol tipus de comportament o relació, la llista de branques o especialitats pot ser intermina-ble. I, igual com passa amb unes altres ciències, la majoria d’economistes en l’exercici de la seua professió són especialistes en només algun o alguns camps problemàtics de l’economia: n’hi ha comptables, assessors fiscals, investigadors de l’economia de la salut, investigadors de l’economia del sector públic, inves-tigadors de l’economia de la pau, etc. De tot això, en podem concloure algunes implicacions importants:

1) Un mateix camp problemàtic és susceptible de ser analitzat des de di-verses perspectives. Per exemple, la salut és un camp problemàtic que interessa a la medicina, l’economia, la sociologia, etc.

2) No hi ha una perspectiva específica per a cada camp problemàtic. Qual-sevol camp problemàtic serà millor conegut en la mesura que siga analitzat des d’un nombre més gran de perspectives.

3) L’anàlisi d’un camp problemàtic des d’una única perspectiva serà sempre parcial i els seus resultats probablement estaran esbiaixats.

4) La perspectiva millora i es perfecciona a mesura que ampliem el camp problemàtic, per la necessitat d’haver d’adaptar un mateix aparell analític a camps problemàtics molt variats.

5) El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la pers-pectiva analítica.

La resposta, per tant, a les preguntes plantejades més amunt és evident: qualsevol fenomen de la realitat observable pot ser analitzat des del punt de vista econòmic. Qui no ha sentit a parlar de les implicacions econòmiques de qüestions tan diverses i que preocupen tant avui en dia com el canvi climàtic, la immigra-ció o el terrorisme? Només hem d’indagar a les biblioteques i hi trobarem una infinitat de bibliografia econòmica sobre això o sobre qualsevol altre tema, per estrany que ens semble.

Però, potser un dels desenvolupaments teòrics més fructífers ha estat el que ha intentat aplicar la perspectiva econòmica al sector públic. I això, malgrat que l’anàlisi econòmica gairebé sempre ha centrat l’atenció en el comportament dels individus en el mercat –com a consumidors, com a productors, etc.– i que no sempre el sector públic ha eixit ben parat de l’habitual confrontació entre el que és públic i el que és privat. Tampoc no s’han d’oblidar els avanços que hi ha hagut en els últims anys pel que fa al tercer sector, encara que aquest dispose d’un menor desenvolupament analític per tal com ocupa, pel que fa a l’evolució del camp problemàtic de l’economia, un lloc més tardà.

Aquest llibre se centra en el camp problemàtic d’allò que denominem sector públic i en l’epígraf següent n’abordarem la caracterització econòmica. Però, a què ens referim exactament amb sector públic? Potser resulte un poc precipitat intentar donar resposta a aquesta pregunta en aquestes alçades del llibre, i més quan sembla que no hi ha un criteri acceptat sobre el que constitueix sector privat o sector públic. Però, sí que hem d’evitar, almenys, algunes confusions freqüents: la identificació entre sector públic i pressupost de l’estat, i també la identificació entre sector privat i mercat. Ni el sector públic equival al pressupost públic, ni el sector privat equival al mercat. Pel que fa al sector públic, hi ha actuacions públiques no pressupostàries, com és ara la regulació i la producció públiques. Identificar sector públic i pressupost representa una simplificació errònia de l’ac-tuació pública. De la mateixa manera, tampoc no podem identificar sector privat i mercat, perquè en el sector privat hi ha molts comportaments que no utilitzen el mecanisme de contraprestació que fa servir el mercat –per exemple, les relacions familiars o les relacions internes de les empreses.

No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.

1.3 Característiques econòmiques del sector públic

Si es poden destacar dues notes distintives en el comportament econòmic del sector públic, aquestes són la universalitat i la coacció (Stiglitz 1989):

a) La universalitat: en el sentit que tots els ciutadans d’una comunitat són membres de l’estat. Per tant, les decisions preses en el si del sector públic afecten tots els ciutadans.