Öffentliches Recht im Überblick
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bb) Budgetfunktion
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Auch die klassische Ur-Kompetenz eines Parlaments, die gerne als „Königsrecht“ bezeichnete Haushaltsbewilligung, war lange Zeit eine Domäne des (Minister-)Rates. Seit Lissabon jedoch ist das EP gemeinsam mit dem (Minister-)Rat an der Haushaltsgesetzgebung im Rahmen eines in Art. 314 AEUV detailliert geregelten Verfahrens beteiligt:
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Abbildung 14:
Verfahren der Haushaltsaufstellung (EU)
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| – | Die Kommission legt den Haushaltsentwurf dem (Minister-)Rat und dem EP vor, zu dem der (Minister-)Rat binnen eines Monats seinen Standpunkt definiert und begründet. |
| – | Das EP hat nun die Wahl, binnen 42 Tagen den Standpunkt des (Minister-)Rates ausdrücklich zu billigen oder dazu zu schweigen; in diesen Fällen ist der Haushaltsplan erlassen. Es kann aber auch innerhalb der genannten Frist Änderungen verlangen. Wenn der (Minister-)Rat nicht innerhalb von zehn Tagen alle Änderungswünsche des EP akzeptiert, wird der von EP und (Minister-)Rat paritätisch besetzte Vermittlungsausschuss angerufen. |
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| – | Dieser Vermittlungsausschuss soll nun binnen drei Wochen eine Einigung herbeiführen; gelingt dies, haben EP und (Minister-)Rat zwei Wochen Zeit, das Ergebnis beiderseitig zu akzeptieren. Wenn keines der beiden Organe dagegen votiert, ist der Haushalt in der Form der Einigung zustande gekommen. Wendet sich nur der (Minister-)Rat dagegen, obwohl das Parlament die Einigung gebilligt hat, kann sich das Parlament in den Streitfragen mit einer 3/5-Mehrheit durchsetzen. |
| – | In allen übrigen Fällen – wenn schon keine Einigung im Vermittlungsausschuss zustande kommt oder das EP gegen das Vermittlungsergebnis votiert – muss die Kommission einen neuen Haushaltsentwurf vorlegen. |
cc) Kreationsfunktion
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Während in parlamentarischen Demokratien das Parlament die Regierung wählt, ist es in Präsidialdemokratien i.d.R. auf Zustimmungsrechte beschränkt. Die EU hat insofern ein Mischmodell: Die Präsidentin der Kommission (die als Chefin der „Exekutive“ eine partielle Ähnlichkeit mit einem Regierungschef hat) wird vom EP gewählt (Art. 14 I 3 EUV). Dabei ist es allerdings formal gesehen nicht frei, sondern an einen Vorschlag des Europäischen Rates gebunden, der dabei die politischen Kräfteverhältnisse im EP zu berücksichtigen hat (Art. 17 VII UA 1 EUV).[15] Bei der Wahl des Kommissionspräsidenten 2014 war allerdings zu besichtigen, wie das Parlament durch geschicktes Agieren die Entscheidung dieser Personalfrage faktisch völlig an sich gezogen hat. 2019 war der Europäische Rat mit seinem Personaltableau dagegen schneller, während das EP keinen klaren Mehrheitsstandpunkt finden konnte und deshalb nur auf den Vorschlag des Europäischen Rates reagieren konnte. Die übrigen Mitglieder der Kommission (also die EU-Kommissare), der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und der Ratspräsident bedürfen einer Gemeinschafts-Zustimmung des EP, bevor sie vom Europäischen Rat ernannt werden können (Art. 17 VII UA 3 EUV).
dd) Kontrollfunktion
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Eine weitere zentrale und typische Kernfunktion eines Parlaments liegt in der Kontrolle der Exekutive. Insbesondere gegenüber der Kommission ist dem EP auch eine solche Kontrollfunktion zugewiesen.
| – | Dies beginnt bei Fragerechten, die gegenüber der Kommission verbindlich und gegenüber dem (Minister-)Rat gewohnheitsrechtlich anerkannt[16] sind, |
| – | setzt sich fort mit dem Recht zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, der insbesondere Verstöße gegen das EU-Recht durch andere EU-Organe zum Gegenstand hat (Art. 226 AEUV), |
| – | und endet schließlich beim stärksten Instrument parlamentarischer Kontrolle, nämlich beim Misstrauensvotum (Art. 17 VIII EUV, 234 AEUV). So kann das EP gegenüber der Kommission (nur als Ganzes) mit einer 2/3-Mehrheit das Misstrauen aussprechen, was dann zur Amtsniederlegung der Kommission führt. |
Hinzu kommt als indirektes Kontrollinstrument die Möglichkeit des EP, gegen andere Organe vor dem EuGH vorzugehen (Art. 263 UA 2, 265 UA 1 AEUV, dazu s.u., Rn. 168).
ee) Fazit
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Somit ergibt sich in der Gesamtschau, dass das EP zwar noch Spielräume auf seinem Weg zu einem absolut vollwertigen Parlament hat. Dennoch ist angesichts der Dynamik der europäischen Integrationsentwicklung die bereits erfolgte erhebliche Stärkung des EP – die sicher noch nicht an ihrem Ende angelangt ist – zu würdigen und (gerade im Interesse des Demokratieprinzips) zu fördern.[17] Problematisch ist daher die zunehmend kritisch-abwertende Rechtsprechung des BVerfG gegenüber dem EP, wie sie im Lissabon-Urteil und überdeutlich in den beiden Sperrklausel-Urteilen zum Ausdruck gekommen ist.[18]
3. Europäischer Rat
Vertiefungshinweis:
Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 73-79.
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Der Europäische Rat, der nicht mit dem (Minister-)Rat (nachfolgend) verwechselt werden darf, ist nicht in die legislative oder exekutive Tätigkeit der Union eingebunden, sondern schwebt als „politisches Leitorgan“[19] gewissermaßen über den anderen Organen. Denn der Europäische Rat „gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“ (Art. 15 I EUV).
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Diese herausgehobene Stellung des Europäischen Rates kommt auch in einigen zentralen Einzelbefugnissen besonders zum Ausdruck:
| – | So kommt dem Europäischen Rat die Wächterrolle über die grundlegenden Werte der Union (vgl. Art. 2 EUV) zu, indem er schwerwiegende Verletzungen dieser Werte durch einzelne EU-Staaten feststellen und mit Sanktionen belegen lassen kann (Art. 7 II, III EUV). |
| – | Außerdem kann er in begrenztem Umfang und mit Zustimmung der Mitgliedstaaten Änderungen der primärrechtlichen Verträge vornehmen (Art. 48 VI, VII EUV). |
| – | Ebenfalls zu den Aufgaben des Europäischen Rates gehört eine ganze Reihe hochrangiger Personalentscheidungen. So hat er das Vorschlagsrecht für das Amt des Kommissionspräsidenten (Art. 17 VII UA 1 EUV), was eine empfindliche Einschränkung des entsprechenden Wahlrechts des EP bedeutet. Zudem wirkt der Europäische Rat bei der Besetzung des (Minister-)Rates mit (Art. 236 AEUV) und ist für die Ernennung und Entlassung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zuständig (Art. 18 I EUV). Auch alle übrigen Kommissionsmitglieder werden vom Europäischen Rat nach Zustimmung des EP mit qualifizierter Mehrheit (s.u., Rn. 132) ernannt (Art. 17 VII UA 3 EUV). |
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Dieser politischen Führungsrolle entspricht auch die Besetzung des Europäischen Rates: In ihm versammeln sich mit den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten diejenigen, die an der Spitze der nationalen Exekutiven stehen und dort die politischen Richtlinien festlegen (vgl. Art. 65, 1 GG für Deutschland). Zudem gehört dem Europäischen Rat noch die Präsidentin der Kommission an (Art. 15 II EUV). Die Leitung des Europäischen Rates obliegt dem im Lissabon-Vertrag geschaffenen Präsidenten des Europäischen Rates. Der Präsident wird vom Europäischen Rat für 2 ½ Jahre mit der Möglichkeit der einmaligen Wiederwahl gewählt (Art. 15 V EUV). Er darf kein einzelstaatliches Amt bekleiden, sondern muss insoweit „neutral“ sein.[20]
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Der Europäische Rat tagt für gewöhnlich zweimal pro Halbjahr und wird stets von seinem Präsidenten einberufen (Art. 15 III EUV). Als ein Gremium, das sich als politisches Führungsgremium versteht, trifft der Europäische Rat seine Entscheidungen im Normalfall einvernehmlich (Art. 15 IV EUV). Dafür müssen nicht alle Mitglieder ausdrücklich zustimmen, aber es darf von keinem Staats- und Regierungschef (mehr) Widerspruch erhoben werden (die Kommissionspräsidentin und der Präsident des Europäischen Rates sind nicht stimmberechtigt, Art. 235 I UA 2 AEUV). Entsprechend internationalen Gepflogenheiten wird eben solange verhandelt, bis ein Konsens erreicht ist.[21] In Einzelfällen – insbesondere bei Personalentscheidungen – sind ausnahmsweise auch Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit gem. Art. 235 I UA 2 AEUV i.V.m. Art. 16 IV EUV vorgesehen.
4. (Minister-)Rat
Vertiefungshinweis:
Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 80-101.
a) Bedeutung und Zusammensetzung
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Der (Minister-)Rat ist das zentrale Entscheidungsorgan der EU mit legislativen, aber auch exekutiven Aufgaben. Trotz aller Aufwertungen, die das EP in den jüngeren Vertragsrevisionen erfahren hat, ist der (Minister-)Rat als Gesetzgebungsorgan dem EP mindestens ebenbürtig oder teilweise sogar überlegen (s.u., Rn. 135). Man kann den (Minister-)Rat als föderales Gesetzgebungsorgan der EU ansehen und insoweit innerdeutsch mit dem Bundesrat vergleichen. Allerdings ist auf EU-Ebene der (Minister-)Rat (immer noch) stärker als das EP, während in Deutschland dem Bundestag (gegenüber dem Bundesrat) die stärkere Rolle zukommt. Zugleich muss man aber auch hier den weiten Weg anerkennen, den die heutige Organstruktur zurückgelegt hat: Früher war der (Minister-)Rat das einzige Gesetzgebungsorgan und muss diese Funktion nun weitgehend mit dem EP teilen.
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Dem (Minister-)Rat gehört pro Mitgliedstaat ein nationaler Regierungsvertreter auf Ministerebene an, der für sein jeweiliges Land verbindlich entscheidet und damit auch die Verantwortung dafür gegenüber dem Parlament und der Bevölkerung seines Staates übernimmt (Art. 16 II EUV). Je nach Thema und politischem Sachgebiet variiert die konkrete Besetzung des (Minister-)Rates (Art. 16 VI UA 1 EUV). Denn welcher Minister sein Land im (Minister-)Rat repräsentiert, hängt von der jeweiligen Ressortzuständigkeit ab. Geht es um Finanzfragen, besteht der (Minister-)Rat aus den Finanzministern der EU-Staaten, sind dagegen Umweltthemen betroffen, treffen sich im (Minister-)Rat die nationalen Umweltminister. Insofern tritt der (Minister-)Rat in (derzeit zehn) verschiedenen „Ratsformationen“ als jeweilige Fachministerkonferenz auf. Eine gewisse Koordinierung der verschiedenen Ratsbesetzungen erfolgt durch die Ratsformation „Rat Allgemeine Angelegenheiten“, in den die meisten Staaten ihren Außen- oder Europaminister entsenden (Art. 16 VI UA 2 EUV).
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Bei Fragen, für die in Deutschland ausschließlich die Länder zuständig sind, wird Deutschland im (Minister-)Rat durch einen fachlich zuständigen Landesminister (den der Bundesrat bestimmt) repräsentiert (Art. 23 VI GG). So wirkt zum Beispiel bei Fragen der schulischen Bildung ein Landeskultusminister (und nicht etwa die Bundesbildungsministerin) im (Minister-)Rat mit.
b) Arbeitsweise
aa) Vorsitz
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Der Vorsitz des (Minister-)Rates wird im Regelfall von einem Mitgliedstaat – in allen Ratsformationen – für die Dauer von sechs Monaten wahrgenommen (sog. „Ratspräsidentschaft“).[22] Eine besondere Ausnahme gilt für den Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, bei dem der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz dauerhaft führt (Art. 18 III EUV). Dem Vorsitzenden obliegt insbesondere die Koordinierung, Organisation und Moderation der Ratstätigkeiten und die interinstitutionelle Außenvertretung gegenüber Kommission und EP.
bb) Mehrheitserfordernisse
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Für die Beschlüsse des (Minister-)Rates gibt es (im Wesentlichen[23]) drei verschiedene Mehrheitsbegriffe:
Abbildung 15: Mehrheitsbegriffe bei Ratsbeschlüssen (EU)
| Mehrheitsbegriff | Anforderungen | Anwendungsbereich |
|---|---|---|
| einfach | Absolute Mehrheit der Mitglieder, also 14 bei 27 stimmberechtigten Mitgliedern; Stimmenthaltungen wirken wie Nein-Stimmen. | Eher technische Fragen wie Geschäftsordnung (Art. 240 III AEUV), aber auch bei Amtsenthebungsanträgen gegenüber Kommissionsmitgliedern (Art. 245 II AEUV).[24] |
| qualifiziert | Mitglieder- und Bevölkerungsquorum (vgl. nachfolgenden Absatz) | Regelfall gem. Art. 16 III EUV |
| einstimmig | Keine Gegenstimme (Enthaltungen sind unschädlich, Art. 238 IV AEUV) | Besonders wichtige Fragen wie z.B. Mitgliederaufnahme (Art. 49 EUV) |
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Die sog. „qualifizierte Mehrheit“ gem. Art. 16 IV EUV setzt eine doppelte Mehrheit voraus:[25]
| – | Zum einen müssen 55 % der Mitglieder (also der Staaten) dafür sein, also bei derzeit 27 Mitgliedern mindestens 15 (Staatenquorum). |
| – | Zum anderen müssen diese Staaten mindestens 65 % der Gesamtbevölkerung der EU repräsentieren (Bevölkerungsquorum), oder eine Mehrheit von mindestens 24 Staaten bilden.[26] |
Erfolgt der Beschluss nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Außen und Sicherheitspolitik, erhöht sich das Staatenquorum auf 72 % der Ratsmitglieder, also auf 20 der 27 Mitglieder (Art. 238 II AEUV).
c) Hauptaufgaben
aa) Koordinierung
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Die Stellung des (Minister-)Rates als „Herzstück“ des EU-Institutionengefüges wird vor allem dadurch erkennbar, dass bei ihm – unbeschadet der übergeordneten Führungsrolle des Europäischen Rates – im „politischen Alltag“ sozusagen die Fäden zusammenlaufen. Denn der (Minister-)Rat ist für die Festlegung und Koordinierung der EU-Politik zuständig (Art. 16 I EUV). Dies gilt nicht nur für die EU-Organe, sondern betrifft auch die Koordination der Wirtschaftspolitik der einzelnen Mitgliedstaaten (Art. 5 I UA 1 AEUV). Hier liegt eine starke exekutive Tätigkeit des (Minister-)Rates.
bb) Rechtssetzung
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Die Stellung des (Minister-)Rates bei der Rechtssetzung korrespondiert mit der bereits dargelegten Rolle des EP (s.o., Rn. 109 ff.). So kommt ein Rechtsakt im Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 I AEUV nur durch eine „gemeinsame Annahme“ von (Minister-)Rat und EP zustande, weshalb hier beide Organe gleichgewichtig beteiligt sind (näher zum Verfahren s.u., Rn. 217 ff.).
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Beim Besonderen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 II AEUV ist dies jedoch anders. Hier liegt der Erlass des Rechtsaktes entweder beim EP oder beim (Minister-)Rat mit jeweiliger Mitwirkung des anderen Organs. Allerdings bedürfen Gesetzgebungsakte des Parlaments, die ohnehin nur einen sehr engen Anwendungsbereich im Bereich des Parlamentsrechts haben, stets der Zustimmung des (Minister-)Rates (s.o., Rn. 115). Demgegenüber hat das EP bei Gesetzgebungsakten des (Minister-)Rates, die die Verträge an zahlreichen Stellen und in politisch wichtigen Fragen vorsehen,[27] meistens nur ein Anhörungsrecht.[28] Hieraus ergibt sich die noch bestehende Schieflage zwischen den beiden Gesetzgebungsorganen zugunsten des (Minister-)Rates als stärkeres Legislativorgan.
cc) Budget
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Wie beim EP dargestellt (s.o., Rn. 116 ff.), wird der Unionshaushalt weitgehend gleichberechtigt von EP und (Minister-)Rat verabschiedet. Allerdings hat das EP die Möglichkeit, einen Widerspruch des (Minister-)Rates gegen eine Einigung des Vermittlungsausschusses (an dem der Ministerrat jedoch paritätisch beteiligt ist) mit 3/5-Mehrheit zu überstimmen. Folglich hat hier das EP einen leichten „Geländevorteil“.
dd) Organisation und Personal
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Zunächst bedarf eine Reihe grundlegender Organisations- und Verfahrensvorschriften der Zustimmung des (Minister-)Rates oder wird von ihm sogar festgelegt. Dies gilt für die Statuten des EP (Art. 223 II AEUV) und des Bürgerbeauftragten (Art. 228 IV AEUV), für die Festlegung der Ausübung des Untersuchungsrechts durch Untersuchungsausschüsse des EP (Art. 226 UA 3 AEUV) und für die Verfahrensordnungen des EuGH und des EuG (Art. 253 f. AEUV).
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Außerdem obliegt dem (Minister-)Rat die Bildung einiger anderer Unionsorgane.
| – | So entscheidet er über die Annahme der (von den nationalen Regierungen erstellten) Vorschlagsliste zur Auswahl der Mitglieder des Rechnungshofes (Art. 286 II UA 2 AEUV). |
| – | Außerdem ernennt der (Minister-)Rat die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. In beiden Fällen erfolgt die Ernennung wiederum auf der Grundlage einer Vorschlagsliste, die die Mitgliedstaaten erstellt haben (Art. 302, 305 UA 3 AEUV). |
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Daneben ist der (Minister-)Rat für die Einsetzung und Organisation der in den Verträgen vorgesehenen Ausschüsse zu den verschiedenen Politikfeldern zuständig (Art. 242 AEUV). Dazu zählen beispielsweise der Verkehrsausschuss (Art. 99 AEUV), der Wirtschafts- und Finanzausschuss (Art. 134 II AEUV) oder der Ausschuss des Europäischen Sozialfonds (Art. 163 II AEUV).[29]
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Von praktisch besonderer Bedeutung für die Machtposition des (Minister-)Rates ist schließlich seine Kompetenz, die Gehälter und Ruhestandsbezüge der wichtigsten Funktionsträger der EU festzulegen. Dies gilt für den Präsidenten des Europäischen Rates, den Kommissionspräsidenten, den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, die Kommissionsmitglieder, die Mitglieder und den Kanzler des EuGH und den Generalsekretär des (Minister-)Rates (Art. 243 AEUV).
ee) Kontrolle
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Der (Minister-)Rat nimmt verschiedene Kontrollzuständigkeiten wahr, die gegenüber anderen Unionsorganen und den Mitgliedstaaten bestehen. Dies gilt für die Kontrolle der Kommission im Bereich der Außenhandelspolitik (Art. 207 III AEUV) und für das Recht des (Minister-)Rates, Amtsenthebungsverfahren gegen Kommissionsmitglieder anzustrengen (Art. 245 II, 247 AEUV). Außerdem ist der (Minister-)Rat für die Feststellung und Sanktionierung von übermäßigen Defiziten bei mitgliedstaatlichen Haushalten und damit die Sicherstellung einer unionsweiten Haushaltsdisziplin zuständig (Art. 126 VI ff. AEUV).[30] In ähnlicher Weise überwacht der (Minister-)Rat die Konvergenz der Wirtschaftsleistungen sowie die Unionskonformität der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, was ebenfalls mit Sanktionen verbunden werden kann (Art. 121 III, IV AEUV).