Кыргызстан и Украина. Общее и особенное в развитии политических структур
TextКроме того, Конституция Украины предусматривает: принятие депутатами клятвы; ряд процедурных вопросов, касающихся работы Верховной Рады; порядок прекращения полномочий депутата и др. В Конституции Кыргызской Республики аналогичные нормы отсутствуют.
Что касается полномочий парламентов, то они в обеих странах во многом идентичны. Так, общими являются такие полномочия Жогорку Кенеша и Верховной Рады: внесение изменений и дополнений в Конституцию в порядке, установленном Конституцией (кстати отметим, что в обеих Конституциях отсутствуют нормы о порядке принятия Конституции); принятие законов; ратификация и денонсация международных договоров; объявление по представлению Президента состояния войны и заключение мира; рассмотрение вопросов об использовании Вооруженных сил за пределами республик; заслушивание отчетов правительства (или – осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров); утверждение государственного бюджета и отчетов о его исполнении; решение вопросов об административно-территориальном устройстве государства; назначение выборов Президента; дача согласия на назначение Премьер-министра; дача согласия на назначение Президентом Генерального прокурора; отрешение Президента от должности (в Кыргызстане) или смещение Президента с поста в порядке особой процедуры (в Украине) и некоторые другие. При этом следует отметить, что в Кыргызстане полномочия Жогорку Кенеша разделены между Законодательным собранием и Собранием народных представителей, причем кадровые вопросы отнесены к компетенции Собрания народных представителей.
Сравнительный анализ полномочий парламентов двух государств дает основания утверждать, что в Конституции Украины указанные полномочия изложены более детально и значительно шире, что повышает роль и ответственность Верховной Рады. Так, среди полномочий Верховной Рады Конституция Украины устанавливает такие, отсутствующие в Конституции Кыргызской Республики: определение основ внутренней и внешней политики;
утверждение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды;
заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента о внутреннем и внешнем положении Украины;
рассмотрение и принятие решения по одобрению Программы деятельности Кабинета Министров;
утверждение решений о займах и помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной займов, осуществление контроля за их использованием; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
утверждение общей структуры, численности, определение функций Вооруженных сил, Службы безопасности, иных воинских формирований, а также Министерства внутренних дел;
одобрение решения о предоставлении военной помощи другим государствам; назначение очередных и внеочередных выборов в органы местного самоуправления; осуществление парламентского контроля в пределах, определенных Конституцией; принятие решения о направлении запросов Президенту; утверждение перечня объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации; определение правовых основ изъятия объектов права частной собственности и некоторые другие полномочия.
В то же время Конституция Кыргызской Республики устанавливает ряд полномочий Жогорку Кенеша, не предусмотренных в Конституции Украины для Верховной Рады, в частности: официальное толкование Конституции и принятых законов (в Украине это право предоставлено Конституционному суду); изменение границ государства (в Украине вопросы об изменении территории страны решаются исключительно всеукраинским референдумом) и некоторые другие полномочия.
Несколько иначе определяются в Конституциях обоих государств компетенции парламентов по кадровым вопросам. Об этих различиях можно судить по таблице, составленной на основе сопоставления соответствующих статей Конституции (таблица 1).
Таблица 1
Обращает на себя внимание еще одно отличие, касающееся полномочий парламентов двух государств. В Конституции Украины содержится перечень вопросов, которые определяются или устанавливаются исключительно законами Украины. К ним относятся:
– права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод; основные обязанности граждан;
– гражданство, правосубъектность граждан, статус иностранцев и лиц без гражданства;
– права коренных народов и национальных меньшинств;
– порядок применения языков;
– основы использования природных ресурсов, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи;
– основы социальной защиты, регулирования труда и занятости, брака, семьи, охраны детства, материнства, отцовства; воспитания, образования, культуры и здравоохранения, экономической безопасности;
– правовой режим безопасности;
– основы внешних сношений, таможенной службы;
– основы создания и деятельности политических партий, иных объединений граждан;
– судоустройство и судопроизводство, организация и деятельность прокуратуры;
– основы национальной безопасности и т. д.[80].
Представляется, что наличие такого перечня в Конституции является весьма положительным моментом. Ведь он не только уточняет компетенции Верховной Рады, но и, что очень важно, прямо указывает, какие вопросы должны быть предметом законодательной деятельности парламентариев, т. е. накладывают на них определенные обязанности. В Конституции Кыргызской Республики такого перечня нет.
Обеими Конституциями закреплено, что в структуре парламентов создаются комитеты или комиссии. Они осуществляют законопроектную работу, готовят и предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к полномочиям парламентов. Наличие таких структур должно обеспечивать более тщательную подготовку законопроектов, других документов, выносимых на рассмотрение парламентов.
Обе Конституции определяют также порядок и процедуру принятия и подписания законов и др. Таким образом, сравнительный анализ полномочий Жогорку Кенеша и Верховной Рады показывает, что между ними много общего. И это естественно, т. к. оба эти института представляют верховную законодательную власть, а при определении их полномочий с учетом разделения функций власти использован как международный, так и собственный опыт народов этих государств. Все же структура и содержание этих полномочий имеют отличия. Чтобы объяснить их, надо иметь в виду несколько обстоятельств.
1. В Украине имеется более богатый, хотя во многом и теоретический, опыт конституционализма.
2. В Украине проводилась более длительная и, следовательно, более тщательная по сравнению с Кыргызстаном проработка конституционных норм. Кроме депутатов Верховной Рады, в их разработку были вовлечены научные учреждения, политические партии и другие общественные организации. Кроме Конституционной комиссии, плодотворно работала специальная комиссия по подготовке проекта Конституции к рассмотрению на сессии Верховной Рады. Все это дало возможность тщательно проработать все вопросы, касающиеся законодательной деятельности Верховной Рады.
3. В Верховной Раде Украины имеется довольно сильная оппозиция левой ориентации, которая изначально стояла на позициях сохранения советской формы правления, предполагающей делегирование всей полноты власти исключительно парламенту. Политические ориентации этой оппозиции проявились в том, что она добивалась максимально возможного в условиях разделения власти расширения полномочий Верховной Рады.
В Кыргызстане эти условия отсутствуют. Все же, думается, что полномочия Жогорку Кенеша определены достаточно полно и детально, что создает благоприятные условия для его успешной законодательной деятельности.
Среди властных структур обоих государств важное место занимает институт президентства. Он сравнительно новый, в Кыргызстане должность Президента введена в 1990 г., в Украине – в 1991 г., не имеет достаточного опыта функционирования, а его введение, особенно в Украине, было сопряжено с ожесточенной политической борьбой. Ведь леворадикальные силы в Украине, отстаивая советскую власть как модель обустройства независимого государства, упорно сопротивлялись введению и конституционному закреплению поста Президента страны. Не найдя в своих политических устремлениях должной поддержки в Верховной Раде, они сосредоточили свое внимание на том, чтобы максимально сократить его полномочия. Как неоднократно заявлял Президент Украины Л. Кучма, он с целью ускорения процесса принятия Конституции шел на значительные уступки левым в Верховной Раде, поэтому полномочия Президента Украины сформулированы значительно уже, чем полномочия Президента Кыргызской Республики.
Это различие явно усматривается уже в первых статьях, посвященных Президентам. Так, в Конституции Кыргызской Республики имеется такая норма, подчеркивающая исключительно важную роль Президента в государственном строительстве: «Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах: верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избранным главой государства – Президентом Кыргызской Республики»[81]. В Конституции Украины подобная норма отсутствует.
По-разному обе Конституции трактуют сущность института президентства. Так, в Конституции Кыргызской Республики записано: «Президент Кыргызской Республики является главой государства, высшим должностным лицом Кыргызской Республики. Президент Кыргызской Республики является символом единства народа и государственной власти, гарантом Конституции Кыргызской Республики, прав и свобод человека и гражданина»[82]. В Конституции Украины это положение хотя и подобно вышеизложенному, но в существенных своих чертах во многом отличается: «Президент Украины является главой государства и выступает от имени государства. Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина»[83]. Как видим, президенту Украины, в отличие от Президента Кыргызской Республики, не вменяется в обязанность быт символом единства народа и государственной власти.
Все же, несмотря на существенные отличия в подходе двух государств к определению сущности института президентства, нельзя не отметить идентичность многих положений.
Прежде всего это касается выборов Президента. В обоих государствах президент избирается всеми гражданами сроком на 5 лет, причем Президентом может быть гражданин страны, достигший 35 лет и проживающий в Кыргызстане – не менее 15 лет, в Украине – не менее 10 лет. В конституции Кыргызстана установлен верхний возрастной ценз -65 лет. В Конституции Украины верхний возрастной ценз для Президента не установлен. В обеих странах установлено, что Президент должен владеть государственным языком, он не может занимать иной должности в органах государственной власти. Одно и то же лицо не может быть избрано на пост Президента более двух раз подряд.
Сроки выборов Президента определены по-разному. В Кыргызстане выборы Президента проводятся за два месяца до истечения его полномочий; в Украине очередные выборы Президента проводятся в последнее воскресенье октября пятого года полномочий ранее избранного Президента. При вступлении в должность оба президента принимают присягу, тексты присяги во многом схожи между собой. Обе Конституции содержат норму о возможности и процедуре досрочного прекращения полномочий Президента.
Что касается полномочий Президентов, то они в своей основе идентичны. Кроме представительства государства, оба президента: определяют структуру правительства; назначают с согласия парламента Премьер-министра; по представлению (или по консультации) премьер-министра назначают членов Правительства, руководителей других центральных органов исполнительной власти; назначают с согласия парламента Генерального прокурора; создают, реорганизуют и ликвидируют министерства и другие центральные органы исполнительной власти; являются Главнокомандующими вооруженными силами, назначают и смещают высшее командование Вооруженных сил; присваивают высшие воинские звания, дипломатические ранги и другие высшие специальные звания и иные классные чины; награждают государственными наградами; осуществляют руководство внешней политикой своих государств; назначают и отзывают дипломатических представителей в иностранных государствах; принимают верительные и отзывные грамоты; принимают решения о принятии в гражданство и прекращении гражданства, о предоставлении политического убежища; вносят законопроекты на рассмотрение парламентов, подписывают принятые парламентами законы; назначают общереспубликанские референдумы, образуют и возглавляют Советы безопасности республик; обращаются с ежегодными и внеочередными посланиями к народу и ежегодными посланиями к парламенту о внутреннем и внешнем положении государства; вводят чрезвычайное положение в отдельных местностях, о чем незамедлительно сообщают парламенту; решают вопросы войны и мира с внесением соответствующего представления в парламент; в соответствии с нормами, установленными Конституциями, осуществляют досрочный роспуск парламента и назначают досрочные выборы и др.
Вместе с тем сравнительный анализ полномочий обоих Президентов показывает, что некоторые из них не совпадают. Здесь сказались как различия в историческом опыте двух народов, так и отличия во внутриполитической обстановке в Кыргызстане и Украине. Так, украинские парламентарии сделали все возможное, чтобы максимально повысить ответственность Президента перед народом и государством. Поэтому они, например, сочли возможным и целесообразным вписать в соответствующий раздел Конституции, определяющий статус Президента, такие нормы, как обеспечение государственной независимости, национальной безопасности и правопреемства государства.
В Кыргызской Республике, где объем полномочий Президента, как нам представляется, определен несколько шире, чем в Украине, Президент наделен рядом дополнительных полномочий. Например, он вправе досрочно созвать заседание Законодательного собрания, сессию Собрания народных представителей и определить вопросы, подлежащие рассмотрению; назначает выборы в Законодательное собрание и Собрание народных представителей; назначает выборы в местные Кенеши и в случаях, предусмотренных законом, осуществляет их роспуск; в случаях, предусмотренных Конституцией, осуществляет законодательные полномочия и др.
Оба Президента обладают значительными полномочиями в области кадровой политики, причем здесь имеются существенные различия. Полномочия Президентов в кадровых вопросах в сравнительном плане представлены в таблице 2.
Таблица 2
Можно полагать, что столь существенные различия в полномочиях в кадровых вопросах объясняются несколько разным в Кыргызстане и Украине пониманием механизма сдерживающих противовесов, гарантий против узурпации власти одной из ее ветвей.
Обе Конституции содержат нормы, определяющие возможность и процедуру отстранения Президентов от занимаемой должности.
Полномочия Президента Кыргызской Республики могут быть прекращены в результате отставки по его заявлению, сделанному на совместном заседании обеих палат Жогорку Кенеша, отречения от должности, а также при невозможности осуществления полномочий по болезни или в результате смерти. В случае невозможности осуществления Президентом своих обязанностей по болезни обе палаты Жогорку Кенеша на основании заключения создаваемой ими государственной медицинской комиссии принимают соответствующее решение не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат.
Президент Кыргызской Республики может быть отрешен от должности только на основании обвинений в государственной измене или иного тяжкого преступления. Процедура отрешения такова: обвинение против Президента может быть выдвинуто Законодательным собранием. Оно должно быть подтверждено Конституционным судом, а окончательное решение принимает Собрание народных представителей. При этом обвинение должно быть принято не менее чем двумя третями состава Законодательного собрания по инициативе большинства от общего числа депутатов палат и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Законодательным собранием. Отрицательное заключение Конституционного суда по выдвинутому обвинению влечет за собой роспуск Законодательного собрания.
Постановление Собрания народных представителей об отрешении Президента от должности должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения обвинения против Президента. Если в этот срок решение не будет принято, обвинение считается отклоненным.
Не менее сложной, но несколько иной является процедура прекращения полномочий Президента Украины. В Конституции Украины записано, что полномочия Президента прекращаются досрочно в случае: отставки, невозможности исполнять полномочия по состоянию здоровья, смерти, смещения с поста в порядке импичмента.
Процедура прекращения полномочий по состоянию здоровья такая: на основании обращения Верховной Рады и медицинского заключения Верховный суд Украины дает письменное представление, которое рассматривается на заседании Верховной Рады. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от конституционного состава Верховной Рады.
Смещение Президента с поста в порядке импичмента возможно в случае государственной измены или иного преступления.
Вопрос о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента может быть инициирован большинством от конституционного состава Верховной Рады, после чего создается временная следственная комиссия, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи. Выводы и предложения этой комиссии рассматриваются Верховной Радой, которая при наличии оснований может не менее чем двумя третями от ее конституционного состава принять решения по обвинению Президента.
Решение о смещении Президента с поста в порядке импичмента принимается Верховной Радой не менее чем тремя четвертями от ее конституционного состава после проверки дела Конституционным судом и его заключения о соблюдении конституционной процедуры расследования и заключения Верховного суда о том, что деяния, инкриминируемые Президенту, содержат признаки государственной измены или иного преступления.
Такая довольно сложная процедура смещения Президентов Кыргызской Республики и Украины с их постов предусмотрена для того, чтобы избежать ошибки или не дать возможности добиться своих целей экстремистским или крайне радикальным элементам в составе парламента.
В свою очередь и Президенты обоих государств в качестве противовеса имеют право досрочно прекратить полномочия парламента и распустить его.
В Кыргызской Республике Законодательное собрание или Собрание народных представителей либо одновременно обе палаты могут быть досрочно распущены Президентом соответственно: по результатам референдума; в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра; иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеими палатами с другими ветвями государственной власти.
Президент Украины может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. Как видим, полномочия Президента Кыргызской Республики относительно досрочного прекращения полномочий парламента значительно шире, в чем выразилось более полное ему доверие, чем в Украине. Украинские законодатели, опасаясь, по-видимому, мнимой угрозы диктатуры, побоялись наделить Президента более широкими полномочиями относительно досрочного роспуска парламента.
Отметим еще одно существенное различие в статусе Президентов двух государств. По существу и по духу Конституции Украины Президент Украины относится как бы к ветви исполнительной власти, хотя, например, Л. Кучма неоднократно заявлял, что он не возглавляет исполнительную власть, а является главой государства. В Кыргызской Республике Президент фактически не относится ни к исполнительной, ни к законодательной ветвям власти, он поставлен как бы над ними, но в то же время обладает законодательными функциями. Это содействует упрочению его власти, повышению его авторитета.
Исполнительная власть в Кыргызской Республике представлена Правительством и местной государственной администрацией, в Украине – Кабинетом Министров и местной государственной администрацией.