Наземная инфраструктура
1 миля шоссе не ведёт никуда, а 1 миля взлётно-посадочной полосы ведёт куда угодно.
Ричард Бах (?)
Суть проблем
Распределение инвестиций на развитие инфраструктуры является крупнейшей статьёй расходов ведомственного бюджета Росавиации, уступая лишь расходам на субсидирование воздушных перевозок442 (рисунок 5.4).
Рисунок 5.4
Обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил, организует и проводит Росавиация. Задачу извлечения прибыли за счёт сертификации аэродромов, их развития и реконструкции решает подведомственный Росавиации ФГУП ГПИ и НИИ ГА «Аэропроект». Задачу извлечения прибыли за счёт управления имуществом аэродромных комплексов по всей России, выполнения функций застройщика объектов аэродромной инфраструктуры выполняет подведомственный ФГУП «Админист-рация гражданских аэропортов (аэродромов). Наконец, функции оператора аэропортов выполняют подведомственные ФКП Аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла.
Согласно исследованиям McKinsey443, наличие наземной инфраструктуры имеет критическую важность для авиационных перевозок. Наличие возможности взлёта-посадки важнее цены и количества летательных аппаратов.
Высшим политическим руководством последовательно ставится задача реконструировать и расширить сеть региональных аэропортов России: «Россия должна стать ключевым логистическим, транспортным узлом планеты.
В целом, развивая инфраструктуру, нужно обязательно учитывать глобальные технологические изменения, то есть уже сегодня закладывать в проекты конкретные решения, которые позволят совместить инфраструктуру с беспилотным транспортом, цифровой морской и воздушной навигацией, с помощью искусственного интеллекта организовать логистику»444.
Несмотря на позицию высшего политического руководства, инфраструктурные ограничения стали основным триггером спада местных авиационных перевозок в России. За истекшие 30 лет почти на порядок сократилось количество задействованных в коммерческих воздушных перевозках аэродромов гражданской авиации445 (рисунок 5.5).
Массово закрылись аэродромы, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения (рисунок 5.6).
Рисунок 5.5
Рисунок 5.6
В России один аэропорт приходится в среднем на 667 тысяч человек, в то время как в советское время показатель был втрое лучше446 (рисунок 5.7). При сравненииуровняобеспеченностигражданскойавиацииназемнойинфраструк-турой в расчёте на 1 км2 показатели ещё хуже. Один российский аэропорт приходится на 77,9 тыс. км2, что всемеро хуже показателей советской авиационной системы. Как следствие, Россия отстаёт по развитости наземной инфраструктуры практически от всех стран со значительными размерами территории447.
Несколько менее высокими темпами сокращаются вертодромы. За период с 1990 года общее число действующих вертодромов сократилось на 26% и по состоянию на 2019 год составляет3977 ед.448 При этом необходимо отметить, что официальный статус449 вертодрома имеют лишь шесть организаций.
Рисунок 5.7
Если отставание от США, Канады, Франции, Великобритании и ФРГ ещё можно объяснить различием в уровне ВВП и ВВП на душу населения, то более чем десятикратное отставание от Мексики, Бразилии и Аргентины невозможно объяснить никакими объективными причинами450. Так, по уровню душевого ВВП и уровню душевого ВВП по паритету покупательной способности Россия превосходит Мексику, Бразилию и Аргентину, а по индексу неравенства имеет аналогичные или лучшие показатели451 (рисунок 5.8).
Рисунок 5.8
Деградация наземной инфраструктуры является одним из главных сдерживающих факторов развития внутренних авиационных перевозок. Авиационные перевозки стали выполняться минимальным количеством летательных аппаратов, с использованием минимального количества крупных хабов со свёртыванием иной авиационной активности. Исходя из официальных документов, в Государственный реестр аэродромов и вертодромов гражданской авиации включено 235 аэродромов, 92 из которых образуют национальную опорную аэродромную сеть. Территориальными органами Росавиации учтено 2430 посадочных площадок, из которых не более 630 оформило паспорта обеспечения транспортной безопасности, т.е. реально функционирует452.
Использование посадочной площадки более 30 дней в течение календарного года453 превращает её в объект транспортной инфраструктуры, что требует создания параллельных служб авиационной и транспортной безопасности для обеспечения защищённости от актов незаконного вмешательства, заказа у специализированных предприятий оценки уязвимости и других документов, найма сертифицированных специалистов, закупки техники и оборудования, строительства ограждений и иных мероприятий на десятки миллионов рублей. Кроме того,не подлежащие в соответствии с ВзК РФ сертификации аэродромы454 де-факто сертифицируются через процедуру подтверждения соответствия их операторов требованиям Федеральных авиационных правил455, единых для аэродромов и Домодедово, и Магана, обеспечение соответствия которым вменено в обязанность456 владельцам посадочных площадок. Ситуацию усугубляет и доводит до абсурда необходимость перевода занимаемых и международными, и поселковыми аэродромами земель в категорию земель транспорта, с многократным ростом налоговой и административной нагрузки, а также трудовое рвение сотрудников правоохранительных и надзорных органов, формирующих статистику выявленных правонарушений путём контроля исполнения заведомо неисполнимых в малой авиации правовых норм.
Как отмечают эксперты, нигде в мире нет таких жёстких требований к безопасности и инфраструктуре малых аэропортов, принимающих считаное число рейсов в неделю, как в России. Наиболее затратны обязанности содержать пожарную машину и пожарный расчёт, строить очистные сооружения для ливневых стоков, бомбоубежища, патрульную дорогу по периметру территории, оборудовать периметр техническими средствами охраны и видеонаблюдения, иметь здравпункт(экстренную помощь могут оказывать местные подразделения «Скорой помощи»), комнаты матери и ребёнка, кинологическую службу, служебное помещение для полиции, вооружённые подразделения авиационной безопасности, хранить государственный материальный резерв457.
Ключевым направлением расходов при реконструкции аэропортов стало финансирование проектов по сооружению многокилометровых ограждений и (!) патрульных дорог в местах, куда посторонние люди даже теоретически не могут добраться каким-либо видом наземного транспорта, а численность населения исключает возможность найма достаточного количества кадров чтобы эксплуатировать патрульную дорогу с интенсивностью, позволяющей предотвратить незаконное проникновение. Например, при реконструкции аэродромного комплекса в Вилюйске (1322 жителя) средства федерального бюджета были инвестированы в 6,2 км ограждения (почти 5 метров забора в расчёте на 1 жителя) и 5,6 км патрульной дороги. Естественно, бесконечно раздувается стоимость любого строительства и реконструкции инфраструктуры воздушного транспорта. Например, для аэродрома в Магане (1863 жителя), допущенного лишь для приёма Л-410, было потрачено 2,3 млрд руб. (1,2 млн руб. В расчёте на 1 проживающего там человека)458, т.е. сумма сопоставимая со стоимостью сверхлёгкого воздушного судна.
В официальных комментариях регулятор связывает убыточность аэропортов с малым пассажирооборотом, низкой численностью населения, дефицитом воздушных судов различной пассажировместимости и ограниченностью возможности региональных бюджетов по стимулированию региональных и местных авиаперевозок459, параллельно констатируя, что наиболее существенными факторами роста ставок аэропортовых сборов на сегодняшний день являются размер арендной платы за земельные участки, высокая степень износа аэродромного имущества и требования по обеспечению авиационной безопасности, сформированные без учёта интенсивности полётов460.
Деградация наземной инфраструктуры во многом обусловлена прямыми конфликтами интересов регулятора, который одновременно организует и проводит обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил, и управление функционирующими в регулируемой сфере деятельности ФГУП ГПИ, НИИ ГА «Аэропроект», ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)», ФКП Аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла. Сложные, запутанные, затратные и трудноисполнимые требования, с одной стороны, максимизируют аппаратный вес чиновников регулятора, с другой, обеспечивают обоснование необходимости перманентного увеличения распределяемых регулятором бюджетных средств на создание и эксплуатацию наземной инфраструктуры гражданской авиации.
Установление надуманных и высокозатратных требований, помимо неэффективного использования бюджетных средств, влечёт за собой невозможность негосударственных инвестиций в наземную инфраструктуру лёгкой коммерческой авиации. Как следствие, при 60-кратном с 1990 г. сокращении пассажирооборота самолётов пассажировместимостью до 12 мест заявлялась потребность в увеличении объёмов субсидий авиакомпаниям не менее чем в 2,5 раза, а субсидий операторам аэропортов – в 4,8 раза от существующего уровня461. Проблема частично решалась за счёт создания сети федеральных казённых предприятий, через которые дотировалось 73 аэропорта местных воздушных линий и 15 посадочных площадок462.
Объем бюджетных субсидий созданным Федеральным казённым предприятиям ожидаемо воспринимается регулятором как недостаточный из-за чего «у предприятий отсутствуют средства на обновление основных средств и ремонт», и регулятор, вместо оптимизации расходов, считает необходимым «либо увеличение ставок сборов и тарифов за аэропортовое обслуживание, либо увеличение субсидий из федерального бюджета»463. Как следствие, несмотря на создание ФКП и субсидии, аэропортовые сборы, например в Якутии (ФКП Аэропорты Севера), в 11 раз превышают сборы в центральной России464.
Вследствие введения надуманных и высокозатратных норм блокируется окупаемость любых аэродромостроительных и авиаэксплуатационных проектов, за исключением проектов аэропортовых хабов с многомиллионным пассажиропотоком. Видимо, по этой причине в России установлено следующее распределение между бюджетными и внебюджетными средствами в проектах с госучастием465 (таблица 5.2).
Таблица 5.2
Объем бюджетных средств не позволяет не только развивать аэродромную сеть, но и её поддерживать. Так, согласно Концепции развития аэродромной сети РФ на период до 2035 года, планируется выполнить реконструкцию 179 аэродромных/ аэропортовых комплексов опорной аэродромной сети. За 2019–2024 гг. на эти цели планируется потратить 181,5 млрд руб., в 2025–2030 гг. – 302,5 млрд руб., в 2031–2035 гг. – 350 млрд руб. Согласно документу, с 1992 по 2020 гг. количество аэродромов и аэропортов в РФ сократилось в четыре раза – с 1302 до 350, при этом регулярные перевозки осуществляют только 260466.
Исходя из того, что общая потребность российских аэропортов в финансировании в ценах 2007 г. составляет 1,1 трлн руб.467, объем необходимых инвестиций в ценах 2022 г. (инфляция к 2007 г. 207,2%468) может быть оценён в 3,4 трлн руб., что на порядок превосходит даже досанкционные возможности российской бюджетной системы. Исходя из приведённой статистики очевидно, что исключительно бюджетное финансирование категорически не покрывает потребности в финансировании наземной инфраструктуры.
Если в США функционирует 5080 государственных аэродромов и 14 556 – частных469, то в России, при почти на два порядка меньшем количестве, большая часть аэродромов принадлежит государственным и квазигосударственным структурам470 (рисунок 5.9).Вто же время объективные инженерно-технические характеристики большей части аэропортов требуют относительно небольших инвестиций, посильных как среднему, так и малому бизнесу.
Именно за счёт частных инвестиций создана большая часть наземной инфраструктуры Аляски, которая превосходит размер наземной инфраструктуры России. Так, в авиационную систему Аляски (AASP) входят 761 зарегистрированный FAA аэропорт (в т.ч. 49 с твёрдым покрытием) и 109 баз гидросамолётов471.
Российском реестре лишь половина аэродромов имеет классы «А», «Б» и «В», что предполагает относительно высокую стоимость их оборудования (рисунок 5.10). Дороговизна остальных аэродромов обусловлена исключительно обилием надуманных и устаревших требований.
Несмотря на возможность путём незначительной корректировки регулятивных документов обеспечить внебюджетное финансирование массового строительства / восстановления малых аэродромов, начиная с 2000-х годов по настоящее время все концептуальные правительственные документы предусматривали формирование аэродромной (аэропортовой) и маршрутной сетей авиаперевозчиков на базе узловых аэропортов472.
Рисунок 5.9
Рисунок 5.10
Исходя из системы приоритетов действующей Транспортной стратегии федеральные бюджетные расходы концентрируются на нескольких десятках проектов (рисунок 5.11), а не на тысячах мелких объектов поселковой наземной инфраструктуры.
Рисунок 5.11
Что делать
Инвесторами массового строительства посадочных площадок для лёгкой авиации могут стать только местные организации, муниципалитеты и жители. Для местных инвесторов критически важное значение имеет размер стартовых и эксплуатационных расходов.
Для создания приемлемой схемы построения маршрутной сети требуется существенная корректировка требований нормативных документов. Ключевым обстоятельством, которое необходимо учесть при формировании требований к посадочной площадке, является то, что её средний пассажирооборот составляет всего 1560 человек в год473, т. е. в среднем порядка 4 пассажиров в день. Следовательно, указанная посадочная площадка должна функционировать по правилам, которые ближе к правилам автобусной остановки, чем к правилам международного аэропортового хаба. По сути, местные воздушные линии должны обеспечить доставку пассажиров грузов на «последней миле», которая в условиях, например, Дальнего Востока может растянуться на сотни километров (рисунок 5.12).
1. Первым шагом в направлении минимизации расходов является сокращение административных и финансовых издержек, связанных с земельным участком. Исходя из существующей нормативной базы прокуратура повсеместно требует перевода земель, занимаемых посадочной площадкой, в земли промышленности, связи и транспорта, что согласно устоявшейся правоприменительной практике увеличивает стоимость владения с нескольких десятков тысяч рублей в год до нескольких миллионов.
Решение этой проблемы без изменений действующего законодательства может быть обеспечено лишь незначительной корректировкой «Классификатора видов разрешённого использования земельных участков»474, согласно которой пункты: 1.18 (Обеспечение сельскохозяйственного производства), 5.0 (Отдых (рекреация),9.0 (Деятельность по особой охране и изучению природы), 10.0 (Использование лесов), 11.0 (Водные объекты), 12.0 (Земельные участки (территории) общего пользования) необходимо дополнить словами: «размещение посадочных площадок, не подлежащих согласно нормам воздушного законодательства сертификации, при условии согласия их владельца на использование посадочной площадки для выполнения воздушных перевозок и авиационных работ в целях, предусмотренных назначением земельного участка».
Рисунок 5.12
Основанием для корректировки Классификатора видов разрешённого использования земельных участков может являться разъяснение законодательства475 в части того, что целями, связанными с назначением участка, могут являться цели ведения его авиационного мониторинга, доставки людей, эксплуатирующих указанный участок, и грузов, необходимых для его использования. В этом контексте строительство аэродромов является способом (иногда единственным) для организации использования земли по назначению. Другим основанием для корректировки является вытекающая из законодательства возможность использования земель опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, что позволяет научно-исследовательским организациям, имеющим в своём составе лётно-испытательные комплексы, в рамках организационно-технического эксперимента в Опытном районе использовать землю для создания инфраструктуры, обеспечивающей функционирование лёгкой авиации.
Целесообразность данной нормы очевидна. Например, до создания посадочной площадки отсутствует техническая возможность осуществления авиационных химических работ, а с её появлением такая возможность появится, равно как и возможность авиаперевозок работников сельского хозяйства, что будет способствовать целям, предусмотренным назначением земельного участка. Злоупотребления в этой сфере, например многоэтажное жилищное строительство в зоне посадочной площадки, размещённой на землях сельско-хозяйственного назначения, маловероятны и легко пресекаемы.
В среднем для организации посадочной площадки потребуется использование 4–5 га. Следовательно, даже при создании 10 000 посадочных площадок будет использовано менее 0,02% земель сельскохозяйственного назначения, но обеспечение доставки на них людей и грузов, проведение авиационного мониторинга и авиационных химических работ обеспечит вовлечение в оборот и повышение эффективности использования миллионов гектаров, что прямо соответствует целевому назначению указанной категории земель.
2. Вторым шагом является сокращение расходов и рисков владельца, также оператора несертифицируемой посадочной площадки по выполнению функций, связанных с обеспечением мер авиационной и транспортной безопасности. Согласно существующим нормативным документам в сложившейся правоприменительной практике, на владельца посадочной площадки возложен широкий круг обязанностей. Максимальный их объём предполагал необходимость установки периметрового ограждения ВПП с сигнализацией, обеспечение контроля, досмотра и охраны, а также патрулирования с использованием групп быстрого реагирования, установки систем видеонаблюдения и передачи информации с использованием интернета (который тоже требовалось обеспечить)476. В дальнейшем требования были смягчены и дифференцированы в зависимости от масштабов аэродромов и расположенных на них объектов477.
Средний пассажирооборот 4 человека в сутки исключает возможность организации авиационной и транспортной безопасности, за исключением поддержания эксплуатационной готовности ВПП (расчистка снега, покос травы, ремонт покрытия), обеспечения исправности светосигнального, навигационного и метеорологического оборудования, а также обеспечения радиосвязи. Кроме того, особенности лёгкой авиации делают излишними или бессмысленными многие меры безопасности:
–во-первых, опасность лёгкого летательного аппарата для наземных объектов заведомо ниже опасности многотонного грузовика;
–во-вторых, багаж пассажиров лёгких воздушных судов перевозится в салоне, что делает бессмысленным не только применение газоанализаторов взрывчатых веществ, но и ставит под сомнение целесообразность применения обычных металлодетекторов, так как геологи и охотники, составляющие значительную долю пассажиров лёгкой авиации в труднодоступных регионах, постоянно перевозят и оружие, и взрывчатые вещества на абсолютно законных основаниях.
Структура населения труднодоступных населённых пунктов такова, что в ней могут отсутствовать отдельные специалисты, например медицинские работники, которых можно было бы привлечь к медосмотрам экипажей. Практически любого здорового и вменяемого человека можно за несколько недель подготовить к управлению трактором, обучить ведению радиообмена и использованию светосигнального оборудования. Подготовка медицинского работника требует нескольких лет, при том, что необходимость медицинского контроля экипажей более чем сомнительна, и это доказано мировым опытом. При СССР к взлётно-посадочным полосам и аэродромам малой авиации большей части существующих требований не предъявлялось, однако на безопасности это практически никак не сказывалось.
Ещё более сомнительна практика привлечения к ответственности старшего авиационного начальника площадки при любом авиационном происшествии с воздушным судном, вылетевшим с этой площадки. Эта ответственность – атавизм советской практики. Тогда в единой системе Аэрофлота существовал баланс между полномочиями по организации обслуживания и ремонта, подготовки экипажей и распределением ответственности. В настоящее время принципиально изменилась вся система полномочий и ответственности, и командир воздушного судна может и должен отвечать за все принимаемые им решения. В свою очередь, оператор посадочной площадки не может и не должен контролировать решения командира воздушного судна за пределами соблюдения правил использования посадочной площадки и, соответственно, нести ответственность на последствия решений командира ВС.
В этой связи в рамках Опытного района может быть отработана новая система оценки рисков и созданы авиационные правила, не исключающие функционирование посадочных площадок с приемлемым для их владельцев уровнем рентабельности / убыточности. Примером для таких правил может послужить успешный опыт, накопленный советской малой авиацией, а также авиацией общего назначения США, Евросоюза, Австралии и других стран.
3. Третьим шагом является формирование новых рекомендаций к составу объектов наземной инфраструктуры и СНиП указанных объектов.
Проблема крайней нормативной зарегулированности процедур планирования и осуществления инвестиций фактически лишает заказчика оперативности в решении вопросов управления ходом реализации строительных проектов
перераспределения финансовых ресурсов, что при годовой длительности бюджетного цикла имеет критическое значение478.
Методическое обеспечение, связанное с проектированием новых, расширением, реконструкцией и техническим перевооружением аэропортов местных воздушных линий, безнадёжно устарело и датируется 80-ми годами прошлого века479. Ответственное формирование нового методического обеспечения невозможно ввиду отсутствия достаточной современной практики создания / воссоздания подобных объектов вне программ, финансируемых бюджетной системой. Быстрое и безопасное формирование подобной практики возможно в опытно-экспериментальном режиме.
4. Наконец, четвертым шагом является оптимизация подходов к построению системы субсидирования несертифицируемых посадочных площадок. Например, в США государство (FAA) выделяет гранты на содержание и реновацию публичных посадочных площадок, при условии их открытости для проведения взлётов / посадок без ограничений.
Рисунок 5.13
Программа улучшения обслуживания аэропортов (AIP) предоставляет гранты государственным учреждениями, в некоторых случаях, частным владельцами организациям – на планирование и развитие аэропортов государственного пользования, которые включены в Национальный план интегрированных систем аэропортов (NPIAS)480. Для крупных и средних основных узловых аэропортов грант покрывает 75% приемлемых расходов (или 80% на реализацию программы шума). Для небольших аэропортов грант покрывает 90–95% приемлемых расходов. Общий объем субсидий – порядка $3,2 млрд в год. Также FAA управляет передачей имущества военных баз для создания на его основе гражданских аэропортов и содействует совместному использованию существующих военных авиабаз. Субсидии могут выделяться на проектирование и строительство /реабилитацию взлётно-посадочной полосы, рулевых дорожек, дренажа, разметки, а также на светосигнальное и метеорологическое оборудование. Прямо запрещено бюджетное субсидирование создания и эксплуатации топливозаправочных комплексов, авиационных ангаров, зданий и сооружений.
В России не только передача инфраструктуры военных баз, но и перечень аэродромов совместного базирования утверждается Правительством РФ, включая в себя большую часть действующих аэродромов (133)481.
Таким образом, приоритетной целью является отработка в Опытном районе перечисленных выше задач (рисунок 5.13).