Правовые основы регулирования банковской деятельности в РФ. Курс лекций. Учебное пособие

Молодость банковского законодательства и отсутствие регламентации многих блоков общественных отношений в этой сфере была «оголена» мощным экономическим кризисом, произошедшим в России в 1998 г.

Среди причин кризиса назывались огромный государственный долг, кризис ликвидности, низкие мировые цены на сырье, непродуманная государственная экономическая политика, выразившаяся в строительстве пирамиды государственных краткосрочных обязательств. Как отмечает по этому поводу профессор Е. А. Суханов, «вместо охраны этой сферы от злоупотреблений и недобросовестных действий разного рода мошенников, неизбежно появляющихся в период “первоначального накопления капитала”, государство само выстроило крупнейшую финансовую “пирамиду” государственных краткосрочных обязательств (ГКО), падение которой стало главной причиной известного кризиса (“дефолта”) 1998 г.»²⁹.

Российская финансовая система в целом и банковская система в частности оказались не готовы к подобным переломным событиям в экономике государства. Неразвитость отечественного финансового (в том числе банковского) законодательства лишь усугубила последствия кризиса. В 1998 г. наряду с резким падением курса рубля, разорением большого количества коммерческих организаций, банков было подорвано доверие российского гражданина и предпринимателя к банковской системе, а также доверие иностранных инвесторов к российской экономике.

Логичным последствием экономического коллапса можно считать принятие в посткризисный период целого ряда законов, направленных на регулирование банковской деятельности.

25 февраля 1999 г. был принят Федеральный закон № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»³⁰ (в настоящий момент утратил силу), который установил порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства.

До принятия данного закона действовал Закон РФ от 19 ноября 1992 г. № 3929–1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»³¹, который закреплял общий порядок признания всех хозяйствующих субъектов банкротами без учета особенностей их видов деятельности. В период действия этого закона правовое положение вкладчиков кредитных организаций характеризовалось своей незащищенностью.

Принятие Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»³² стало промежуточным этапом в правовом регулировании процедур банкротства кредитных организаций. Данный закон предусмотрел отдельный § 4 под названием «Банкротство кредитных организаций», состоящий всего из трех статей (141–143), носящих отсылочный характер. В соответствии со ст. 141 Закона «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г., к отношениям, возникающим при неспособности должника – кредитной организации удовлетворить требования кредиторов, указанный Федеральный закон применялся в части, не урегулированной федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, который был принят впоследствии, в 1999 г., о чем упоминалось выше.

Экономический кризис 1998 г., банкротство многих коммерческих банков повлекли рост уровня невозвратности банковских вкладов (депозитов). Отсутствие системы гарантирования банковских вкладов граждан стало значимой социально-политической проблемой. Как пишет об этом периоде Т. Э. Рождественская, «отток средств населения из банков, исключая Сбербанк России, превысил 20 % всей суммы вкладов, что согласно общепринятой мировой шкале можно рассматривать в качестве признака ликвидации банковской системы как специфической отрасли экономики»³³.

Таким образом, потребность в создании системы гарантирования банковских вкладов и ее законодательном регулировании на рубеже XX и XXI вв. приобрела общенациональное значение.

2.3. Банковское законодательство РФ: современное состояние и особенности

Нововведением российского банковского законодательства стал принятый в 2003 г. Федеральный закон № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»³⁴, который определил правовые основы функционирования системы гарантирования банковских вкладов.

Обязательное страхование вкладов физических лиц в банках стало значимым этапом укрепления правового положения вкладчиков, повышения доверия к банковской системе и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему.

Законодателем в качестве основных целей введения института страхования вкладов в России были определены защита прав и законных интересов вкладчиков банков и повышение доверия к банковской системе.

Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» регламентировал правовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в российских банках, компетенцию, порядок образования и деятельности Агентства по страхованию вкладов и порядок выплаты возмещения по вкладам.

Также был принят Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»³⁵, нормами которого были урегулированы общественные отношения, возникающие в связи с признанием банкротами банков, не участвующих в системе страхования вкладов, у которых лицензия на осуществление банковских операций была отозвана после вступления в силу Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Следует также отметить и другие федеральные законы, принятые на данном этапе становления банковского законодательства и имеющие большое значение для укрепления финансовой стабильности банковской системы.

7 августа 2001 г. был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»³⁶, направленный на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Принятие указанного закона было обусловлено международно-правовыми обязательствами России, а также необходимостью правового регулирования отношений между физическими лицами и организациями, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, а также государственными органами, осуществляющими контроль на территории РФ за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма.

Позднее для повышения защищенности кредиторов и заемщиков за счет снижения кредитных рисков и повышения эффективности работы кредитных организаций был принят Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»³⁷. Этим законом были установлены правовые основы формирования, хранения и использования кредитных историй, характеризующих своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита), а также основы деятельности бюро кредитных историй, особенности создания, ликвидации и реорганизации бюро кредитных историй, принципы их взаимодействия с источниками формирования кредитной истории, заемщиками, органами государственной власти, органами местного самоуправления и Банком России.

Среди федеральных законов, непосредственно регулирующих банковскую деятельность, необходимо также указать Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»³⁸. Необходимость принятия данного закона была продиктована «волной» мирового финансового кризиса, которая затронула и российскую банковскую систему.

Данный закон предусмотрел возможность предоставления государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» со дня вступления в силу закона и до 31 декабря 2009 г. включительно организациям, удовлетворяющим определенным требованиям, кредитов (займов) в иностранной валюте с возможностью продления срока их пользования для погашения или обслуживания кредитов (займов), полученных этими организациями до 25 сентября 2008 г. от иностранных организаций, приобретения прав требования у иностранных кредиторов к этим организациям по обязательствам, возникшим до 25 сентября 2008 г., и осуществления в указанных целях иных операций в соответствии с решениями наблюдательного совета Внешэкономбанка. Общая сумма указанных кредитов (займов), а также приобретаемых Внешэкономбанком прав требований не должна была превышать сумму, эквивалентную 50 млрд. долл. США.

В целях обеспечения возможности предоставления Внешэкономбанком кредитов (займов) Центральный банк РФ разместил во Внешэкономбанке депозиты на общую сумму около 50 млрд. долларов США сроком на 1 год по ставке, превышающей на 1 процентный пункт ставку ЛИБОР³⁹ в долл. США сроком на 1 год.

Кроме того, для предоставления субординированных кредитов без обеспечения и под весьма невысокий процент (6,5 % годовых) средства Фонда национального благосостояния были размещены во Внешэкономбанке. В свою очередь, Центральный банк РФ предоставил Сберегательному банку РФ субординированные кредиты (займы) без обеспечения на общую сумму 500 млрд. руб. на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 6,5 % годовых.

С одной стороны, государство попыталось через кредитование (на весьма льготных условиях) наиболее крупных банков стимулировать последующее кредитование экономики, с другой стороны, факторы коммерческой направленности деятельности кредитных организаций и отсутствия четко сформулированной в законе цели расходования предоставленных субординированных кредитов привели к спекулятивному использованию указанных кредитов и недостижению поставленной благой цели.

Характеризуя банковское законодательство, необходимо отметить и Гражданский кодекс РФ – кодифицированный законодательный акт, регулирующий договорные аспекты банковского кредитования и вкладов.

Более того, отдельные положения, касающиеся банковской деятельности содержатся в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Кодексе об административных правонарушениях РФ, однако указанные нормы образуют соответственно налоговое, бюджетное или административное законодательство и, соответственно, не являются предметом настоящего исследования.

Отдельную группу нормативно-правовых актов образуют федеральные законы, косвенно регулирующие банковские правоотношения, такие как Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»⁴⁰, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»⁴¹, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»⁴² и ряд других.

Подводя итог, следует отметить, что современное российское банковское законодательство уже пережило стадию своего активного формирования в период с 1990 г. по 2004 г.; основные группы общественных отношений, возникающих в банковской сфере, урегулированы на законодательном уровне. Однако молодость отечественной банковской системы, огромное количество поправок и изменений, вносимых в банковское законодательство, свидетельствуют о необходимости его дальнейшей модернизации и совершенствования. Задачей законодателя и ученых-правоведов в современных условиях должен стать поиск путей модернизации банковского законодательства, выявление еще неурегулированных групп банковских правоотношений в целях их подкрепления законодательной базой, а также систематизация банковского законодательства.

Следует отметить, что в различных странах мира банковское законодательство отличается различным уровнем систематизации. Например, в Германии, как и в России, банковское законодательство не кодифицировано, имеет комплексный характер, представлено Гражданским кодексом, а также целым рядом федеральных законов. Различными законами регулируется банковская деятельность и в Армении.

В других странах, наоборот, банковское законодательство более структурировано и систематизировано. Примером может служить Банковский кодекс Республики Беларусь от 25 октября 2000 г. № 441–3, который объединил в себе различные группы правовых норм рассредоточенных в российском Гражданском кодексе и двух вышеназванных федеральных банковских законах. Другой пример – Франция, в которой законодательство в целом отличается высоким уровнем кодификации, а нормы банковского права систематизированы в рамках Денежно-финансового кодекса.

Необходимо отметить, что проблема систематизации отечественного банковского законодательства неоднократно поднималась представителями финансово-правовой науки советского и современного периода.

Более того, в 2000 г. была разработана концепция Банковского кодекса РФ⁴³, авторы которой отмечают отсутствие систематического характера в деятельности законодателя в банковской сфере. Законы, регулирующие банковскую деятельность в России, в основном являются вынужденной реакцией финансовых властей на сложившуюся чрезвычайную ситуацию в кредитно-банковском секторе. К сожалению, не приходится говорить о последовательной и систематической работе, осуществляемой в соответствии с четкими представлениями о средне- и долгосрочных потребностях банковской сферы и перспективах ее развития.

Кроме того, идея о необходимости систематизации банковского законодательства позволит комплексно проанализировать все действующие нормативно-правовые акты в банковской сфере, переработать их, однако кодификация банковского законодательства представляется преждевременной.

При этом законодатель должен обратить должное внимание на такие сферы банковской деятельности, требующие особого законодательного регулирования, как взаимодействие банковской системы и государства, участие иностранного капитала в российской банковской системе (в том числе посредством создания филиалов и представительств иностранных банков в России), разработка общих положений банковского законодательства, которые в настоящее время отсутствуют, закрепление в рамках общих положений финансово-правовых принципов банковской деятельности, которые легли бы в основу структуры банковского кодекса.

2.4. Роль судебной практики в правовом регулировании банковской деятельности

Особого внимания заслуживает судебная практика и то влияние, которая она оказывает на оптимизацию правоприменительной деятельности кредитных организаций. В этой связи следует отметить, что противоречивость во мнениях ученых относительно места судебного прецедента и судебной практики в правовой системе имела место еще в дореволюционный период.

Так, известный российский ученый-правовед Н. М. Коркунов признавал судебную практику в качестве источника права: «Источники русского права те же самые, что и всякого положительного права: закон, обычай, судебная практика… В настоящее время судам предписывается всякое дело решать на основании существующих законов, не останавливая решения под предлогом неполноты, неясности, недостатка или противоречивости законов, а выполнить такое требование можно только при свободном толковании законодательных постановлений… И в действительности наша судебная практика, вследствие неполноты и казуистического характера нашего законодательства, по необходимости имеет творческий характер»⁴⁴.

Е. Н. Трубецкой отмечал, что судебная практика имеет значение самостоятельного источника права, но это значение было официально признано за ней только со времени издания Судебных уставов 1864 г.⁴⁵

Существовали и кардинально противоположные мнения. Так, видный научный деятель Л. И. Петражицкий писал: «Судебная практика, конечно, не есть особый, самостоятельный вид права или вид обычного права; вообще она не право, а явление совсем иного порядка – ряд человеческих действий, поступков»⁴⁶. Но следует признать, что и право есть не что иное, как ряд человеческих действий, ведь кто как не человек осуществляет правотворческую деятельность. В этой связи аргументация Л. И. Петражицкого представляется недостаточно основательной.

Современное понимание судебного прецедента также неоднозначно. Так, Е. И. Спектор является сторонницей признания прецедентного характера решений высших судебных инстанций и рассмотрения судебного прецедента в качестве источника права⁴⁷.

А. А. Ялбулганов применительно к финансовому праву отмечает, что источниками права являются официально признаваемые государством правовые формы, содержащие финансово-правовые предписания, в совокупности образующие систему источников позитивного финансового права (законы, международные договоры, подзаконные нормативные правовые акты и т. д.)⁴⁸. Таким образом, под источником права названный автор понимает формы внешнего выражения и закрепления правовых норм.

Концепция, в соответствии с которой источником права признается источник правовых норм, является наиболее верной. Представляется очевидным, что судебный прецедент, акт толкования права и нормативный договор не будут являться источниками права, так как они не являются источниками норм права, не создают и не изменяют таких норм.

Следует отметить, что вопросы правовой природы судебной практики и судебного прецедента вызывают интерес и у зарубежных ученых-правоведов. Например, во Франции, принадлежащей к системе романо-германского права, судебной практике в системе национального права уделяется большое внимание. Некоторые французские ученые считают источником права только решения Кассационного суда, другие же обращают внимание на то, что французское гражданское право постепенно перестает быть писаным правом, становясь общим.

По причине молодости российского банковского законодательства значение судебной практики нельзя недооценивать, ее роль в оптимизации правоприменительной деятельности велика. Неоднократно решения высших судов служили основанием для реформирования и совершенствования банковского законодательства.

Так, в 1999 г. норма ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», закреплявшая право банка на изменение в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан, была признана не соответствующей ст. 34 и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ как позволяющая банку произвольно снижать процентные ставки исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. Данным постановлением гражданин был признан слабой стороной договора банковского вклада⁴⁹.

Укреплению правового положения заемщиков кредитных организаций было посвящено постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, который установил, что действия банка по взиманию платы за открытие и ведение ссудного счета применительно к п. 1 ст. 16 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300–1 «О защите прав потребителей»⁵⁰ и невключение ее в расчет полной стоимости кредита ущемляют установленные законом права потребителей и образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ.

Кроме того, в 2000-х гг. судебная практика шла по пути признания незаконными таких действий банков, как одностороннее изменение условий договора потребительского кредитования, применение договорной неустойки в качестве меры юридической ответственности за нарушение заемщиком сроков, установленных для возврата очередной части кредита, взимание с граждан платы за открытие и ведение ссудного счета, повышая тем самым степень защищенности заемщиков и кредиторов кредитных организаций и уровень доверия населения и экономики к банковской системе в целом.

Подводя итог, необходимо указать, что, несмотря на то, что судебная практика источником права не является (норм права не содержит), ее влияние на оптимизацию банковского законодательства неоспоримо велико. Судебный прецедент, как и интерпретационные акты Банка России, не только преследует цель формирования единообразной правоприменительной практики, но и либерализации банковской деятельности, усиления защиты прав клиентов кредитных организаций.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение банковского права как системы законодательства.

2. Назовите основные признаки банковского права как комплексной отрасли российского права.

3. Что понимается под банковским правом как подотраслью финансового права?

4. Перечислите основные отличия банковского права как отрасли права и как системы законодательства.

5. Перечислите основные нормативно-правовые акты, регулирующие банковскую деятельность в Российской Федерации.

6. Сформулируйте основные этапы развития банковского законодательства в России.

7. Какие факторы, на ваш взгляд, оказывают влияние на развитие банковского законодательства?

8. Назовите критерии классификации нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

9. Определите особенности развития банковского законодательства Российской Федерации в начале XXI в.

10. Охарактеризуйте нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие банковскую деятельность.

11. Назовите особенности банковского законодательства зарубежных стран.

12. Опишите основные проблемы, существующие в банковском законодательстве на современном этапе развития.

13. Охарактеризуйте роль судебной практики в российской правовой системе.

14. Перечислите основные положения, подтверждающие роль судебной практики для оптимизации банковского законодательства.

15. Приведите примеры влияния судебной практики на правовое регулирование банковской деятельности.