Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении

Основываясь на том, что информационное обеспечение государственного управления направлено на удовлетворения потребностей пользователей в информации, необходимой для осуществления деятельности государственных органов в законодательно определенных сферах, а также представляет собой системную совокупность методов, средств и концепций, предназначенных для обеспечения информацией пользователей (потребителей), можно сделать вывод, что правовой режим информационного обеспечения – это система прав, обязанностей и административной ответственности, связанная с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением), обусловливающая повышение эффективности принимаемых решений при условии обеспечения достоверности и полноты информации, ее своевременного доведения до всех заинтересованных лиц, а также при условии организации согласованности управленческих решений территориально удаленными участниками переговоров в режиме реального времени; доступа широкого круга пользователей (граждан, юридических лиц, общественных организаций и объединений) к источникам коллективных информационных ресурсов в сфере их профессиональной деятельности, образования, науки, культуры, права и т. д. Все это заметно повышает информационную открытость органов государственной власти и местного самоуправления для общества.

Глава II. Объекты государственного управления в условиях использования информационных технологий

§ 1. Использование информационных технологий как предмет правового регулирования

На современном этапе развития общества потоки информации растут с каждым днем, причем как в целом по стране, так и внутри отдельных отраслей управления. Такие процессы ведут к глобализации мирового пространства, трансформируя его. В этой связи особую актуальность приобретают действия субъектов права не только в обычном физическом пространстве, но и информационном.

Информационное пространство формируется не только благодаря развитию информационных технологий, но и на основе соответствующих нормативных актов. Например, Федеральный закон от 13 сентября 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в СМИ»^[138] определяет порядок публикации сообщений и материалов государственных и муниципальных органов. В Федеральном законе от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»^[139] регулировалась роль Российского государства в формировании международного информационного пространства.

Значительные достижения в научно-техническом прогрессе, в частности в информатике и связи, обеспечили возможность практической реализации идей формирования информационного общества в целом. Создание информационного общества, безусловно, тесно взаимосвязано с внедрением информационных технологий во все сферы общественной и государственной жизни.

Как уже отмечалось, во многих странах в деятельность государственных органов власти активно внедряются информационные технологии. В реализацию этих целей вкладываются большие финансовые ресурсы. В органах государственного управления образуются специальные структуры в сфере разработки, внедрения и сопровождения государственных информационных систем и сетей.

В то же время В. М. Манохин указывает, что «все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической деятельности можно вместить в три понятия: государственное управление, государственно-административное регулирование и государственные услуги»^[140]. Именно такой подход позволяет обосновать непросто связь понятий «Правовое регулирование» и «использование информационных технологий», но и перспективы развития правового регулирования с учетом современных тенденций. Определив предмет административного права как социальные отношения по государственному управлению, государственному регулированию и государственным услугам^[141], В. М. Манохин предоставляет возможность обозначить информационные технологии как фактор, нуждающийся в государственной регламентации, причем регламентации административного типа.

Необходимо отметить, что в настоящем исследовании выбран именно термин использование информационных технологий, а не какой-либо другой, например, применение. Связано это с тем, что термин «использование» в лексикологическом смысле содержит указание на пользу, выгоду объекта, в то время как «применение» предполагает лишь употребление данного объекта в практике, не всегда с пользой для дела. Мы исходим из того, что употребление информационных технологий в государственном управлении должно приносить пользу, то есть использоваться. При этом следует учитывать, что использование информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов является предметом правового регулирования как разновидность поведения людей (служащих, должностных лиц государственных органов, граждан и других физических лиц). В то же время информационные технологии взаимодействуют, преобразуют и организуют движение такого объекта, как информационный ресурс. Информационный ресурс, который в этом случае выступает в качестве одного из объектов государственного управления, что будет более подробно рассмотрено в следующем параграфе. В то же время А. В. Морозов отмечает, что понятие «информационная система» (как система, объединяющая по каналам передачи данных созданные информационные ресурсы, хранимые и обрабатываемые на компьютерах с соблюдением требований информационно безопасности) более точно отражает сущность информационных процессов в деятельности органов власти^[142].

Информационные технологии являются составной частью информационного пространства, а использование информационных технологий служат средством обеспечения взаимодействия органов власти, организаций и граждан^[143]. Отсюда следует, что информационное пространство может быть объектом управленческого воздействия со стороны органов государственного управления. Основные структурные элементы информационного пространства – это информационный ресурс, информационные технологии и информационные системы, направленные на обеспечение информационных потребностей общества и государства.

В то же время информационное пространство – это сложный динамический объект, который непредсказуемо реагирует на управляющее воздействие, так как в нем могут присутствовать скрытые для субъекта государственного управления объекты и связи, которые крайне сложно, а порой и невозможно выявить и учесть при планировании и реализации управляющих воздействий. Поэтому объектом государственного управления могут быть только информационные технологии, информационные сети и системы, информационный ресурс. По мнению А. В. Манойло, основные структурные элементы информационного пространства – это субъекты, реализующие массовое информирование, и субъекты, генерирующие крупные и значимые информационные потоки^[144].

В то же время, исследуя информационно-психологическое пространство (которое является разновидностью более общего понятия «информационное пространство»), А. В. Манойло отмечает, что среди объектов информационно-психологического пространства можно выделить следующие:^[145]

1) общественное сознание;

2) частное сознание индивида;

3) информационная инфраструктура;

4) информационные и психологические ресурсы.

В свою очередь Концепция формирования и развития единого информационного пространства России^[146] выделяет в информационном пространстве такие элементы, как: базы и банки данных, технологии их ведения и использования, информационно-телекоммуникационные системы и сети, которые функционируют на единой основе и обеспечивают удовлетворение информационных потребностей.

Лексикологически термин информационное пространство включает в себя понятия пространство и информация. В философской науке категория пространство разработана достаточно полно. Пространству свойственны протяженность, структурность, в пространстве все элементы взаимодействуют и сосуществуют в системе^[147]. Особым свойством пространства является его наполненность, иначе оно пусто и мертво^[148]. В рассматриваемом аспекте у пространства предполагается информационное наполнение.

Информация^[149] обладает нетленностью, ростом во времени и распространением в пространстве^[150]. Нередко информацию трактуют в качестве организованности с существующими заранее заготовленными местом и способом употребления в системах деятельности^[151]. Т. Ф. Берестова в качестве основных свойств информационного пространства предлагает выделять структурированность и отражаемость. В ходе своего развития и формирования информационное пространство проходит ряд этапов, в частности, проходит через фазу сохранения и фазу передачи информации. Так, фиксация знаков на материальных носителях обусловила возникновение документа. Таким образом, возникла возможность более успешно формировать пространство. Появление и использование документов придает информационному пространству большую осязаемость (материальность)^[152].

Сложность формирования информационного пространства связана с дискретностью обоих компонентов инфопроцесса. Документ представляет собой самостоятельный элемент информации, но эта самостоятельность относительна, так как у документа всегда есть предшествующий ему документ и он же служит основанием для создания последующего^[153]. Следующим значительным этапом развития информационного пространства можно считать появление технологий типа Интернет, которые обеспечивают мгновенность передачи информации, что, в свою очередь, позволяет говорить о формировании практически безграничного информационного пространства.

В то же время единство информационного пространства должно обеспечиваться в первую очередь правовым регулированием. На факт необходимости участия правительств разных государств в формировании единого информационного пространства указывают И. Л. Бачило и Й. Курбалийя^[154].

Следует отметить, что экономисты давно исследуют данную категорию. Так, Е. П. Прохоров считает, что информационное пространство действует на основе единых правил и сочетает в себе как государственное регулирование, так и саморегулирование; обеспечивает безопасное информационное взаимодействие субъектов государства и общества и удовлетворение их информационных потребностей; сохраняет баланс интересов между вхождением в международное информационное пространство и обеспечением собственной информационной независимости^[155].

А. Э. Калинина определяет сущность информационного пространства через понятие «форма существования и взаимодействия информационных систем», главными характеристиками которых являются иерархичность, структурность, протяженность и дифференцированность^[156]. При этом, если определять информационное пространство как форму существования информационных систем, то необходимо выделять их собственные структурные характеристики. По мнению Г. Г. Почепцова, информационное пространство в отличие от физического безгранично и вбирает в себя различные, порой совершенно несовместимые объекты^[157].

С точки зрения Н. Ю. Кликушиной, можно выделить информационное пространство физического лица, общества в целом, юридического лица и т. д.^[158] В зависимости от этого изменяются подходы к правовому регулированию использования информационных технологий в различных видах информационного пространства.

Такие подходы к определению информационного пространства дают основания сделать вывод о том, что подобное явление было бы более точно определить как информационную среду, так как понятие «информационное пространство» в юридическом смысле – довольно условная категория, которая не может существовать с точки зрения единых правил регулирования поведения в информационной сфере.

Основными элементами, составляющими структуру информационной среды, выступают субъекты и объекты информационного воздействия. А так как информационная среда является базой управленческого воздействия в информационной сфере, то можно выделить объекты и субъекты государственного управления в информационной сфере.

Основные субъекты государственного управления в информационной сфере более подробно рассмотрим в следующей главе. Здесь же лишь отметим, что государственные и муниципальные органы, средства массовой информации, общественные и политические объединении могут быть отнесены к субъектам государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Согласно Доктрине информационной безопасности^[159] как одному из документов, регламентирующих информационную среду, объекты информационной безопасности Российской Федерации включают в себя:

– информационную инфраструктуру органов государственного управления;

– информационный ресурс предприятий;

– автоматизированные и автоматические системы управления.

Считаем возможным согласиться с А. В. Манойло^[160] в том, что объекты государственного управления информационной среды – это все элементы информационных систем, сетей и т. п. Кроме того, А. В. Манойло предложил классификацию таких объектов. Во-первых, это объекты материально-технической природы, к ним можно отнести всю информационно-телекоммуникационную инфраструктуру общества. Основная цель государственного управления данных объектов состоит в создании условий, при которых информационная инфраструктура устойчиво развивается и функционирует, является доступной для всех и обеспечивают все возможности для профессиональной и коммуникативной деятельности. Во-вторых, объекты виртуальной (виртуально-материальной природы) – это в первую очередь информационный ресурс. Среди основных задач правового регулирования данных объектов можно выделить контроль за информационными потоками, обеспечение информационной безопасности. Наконец, третью группу объектов государственного управления в условиях использования информационных технологий составляют объекты человеческой природы – физические и юридические лица. Правовое регулирование данных объектов необходимо строить на основе информационной открытости.

Таким образом, информационная среда страны одновременно является и сферой реализации государственной информационной политики, и объектом управляющего воздействия. Сложная структура этого явления предполагает возможность оказания управляющего воздействия на отдельные объекты, которые в свою очередь выступают структурными элементами информационной среды.

В то же время именно использование информационных технологий представляет собой то связующее звено, которое объединяет всю совокупность объектов государственного управления в информационной сфере, так как использование информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов обеспечивает не только информационное взаимодействие органов власти, но и повышает уровень качества осуществления государственных услуг в сфере социальных отношений. Как указывает В. М. Манохин^[161], предметом административно-правовых отношений могут быть материально-технические действия, например действия по использованию информационных технологий в деятельности государственных органов, то есть эти действия, следуя данному тезису, также являются предметом правовых отношений.

Отсюда можно сделать вывод о том, что правовое регулирование использования информационных технологий, во-первых, обеспечивает оказание государственных услуг не только информационной направленности, но и других государственных социальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и т. д.; во-вторых, позволяет осуществлять внутриорганизационное управление на более современной основе: повысить скорость доведения решений до исполнителей, проконтролировать ход и результат исполнения решений, принять необходимые меры.

Поэтому использование информационных технологий в государственном управлении является предметом правовых отношений, а сами информационные технологии как элемент информационной среды, наряду с информационным ресурсом, представляют собой один из объектов государственного управления.

§ 2. Информационный ресурс как объект государственного управления

Латинское informatio переводится как ознакомление, разъяснение, изложение^[162]. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^[163] представляет информацию в качестве сведений, сообщений, данных, воспроизведенных в любой форме. Иными словами, информация означает любые сведения, которые получаются из различных источников в письменной, устной, визуальной и других формах.

На сегодняшний день информация является важнейшим ресурсом страны наряду с финансовым, природным, трудовым, материальным и другими ресурсами. Более того, государство официально признало информацию в качестве ресурса и в целом ряде нормативных актов используется термин «информационный ресурс».

Так, в ч. 1 ст. 425 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (далее – ТК РФ)^[164] установлено, что информационный ресурс таможенных органов включает в себя документы и сведения, которые предоставляются при совершении таможенных операций или имеются у таможенных органов в соответствии с таможенным законодательством РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» информационные ресурсы ГАС «Выборы» (в ред. от 8 мая 2010 г.) – это различные документы, формируемые, хранимые и используемые в ГАС «Выборы»^[165].

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»^[166] в ст. 4 устанавливает, что в Российской Федерации государственные реестры, содержащие сведения о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и соответствующие документы являются федеральными информационными ресурсами.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»^[167] в ч. 2 ст. 6 обязывает формировать открытый и общедоступный государственный информационный ресурс лицензирующими органами на основе сведений из реестров лицензий, положений о лицензировании и других нормативных правовых актов, кроме сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

Необходимо отметить, что информация является одним из основных ресурсов государственного управления^[168], так как выполняет одновременно несколько разных функций. Помимо того, что информация служит ресурсом государственного управления, она представляет собой и объект государственного управления. Кроме того, в связи с тем, что нормативные акты и другие принимаемые решения государственных органов являются информацией, то и деятельность этих органов и соответственно сам процесс государственного управления также носит информационный характер^[169], при котором результатом управляющих органов опять-таки выступает информация. Наконец, информация служит средством управляющего воздействия на социальные процессы^[170].

Как видно, информация (информационные ресурсы) необходима для осуществления качественного управления, в том числе государственного. Некоторые авторы предлагают понимать под информационным ресурсом сведения и обеспечения доступа к ним^[171].

В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отсутствует определение «информационный ресурс», но эта категория по-прежнему упоминается более чем в тысяче нормативных правовых актов, в том числе в более чем двадцати федеральных законах. Мы согласны с Е. И. Кокотовой в том, что включение данного понятия в указанный Закон обеспечит стабильность государственного управления использования информационных технологий^[172].

С. Н. Шевердяев говорит о необходимости установления общих принципов формирования технологических, программных и лингвистических средств обеспечения пользования сайтами на законодательном уровне^[173]. По мнению И. М. Конобеевской, данные требования необходимо урегулировать на подзаконном уровне, при этом на законодательном уровне закрепить самые общие требования, обязательные для всех видов официальных сайтов^[174].

В результате формирования информационного ресурса в совокупности с правовыми, программными и другими средствами появляется такой объект, как инфраструктура пространственных данных Российской Федерации^[175].

Ранее действовавший Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»^[176] определял информационный ресурс через понятие документа и совокупности документов в информационных системах. В свою очередь Модельный Информационный кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств определяет, что информационные ресурсы – любая совокупность информации, включая документы, независимо от содержания, времени и места их создания^[177].

Чрезвычайно интересным представляется исследование Ю. Н. Столярова о понятии информационного ресурса, который считает, что «выражение “информационный ресурс”» может употребляться в своих собственных пределах. Поясним это методом аналогии. Задумайтесь: чем занимается любая торговая точка? Ясно, что торговлей. Но обратите внимание, как по-разному осознается этот процесс людьми, стоящими по разные стороны прилавка. В тот момент, когда клиент товар покупает, продавец его продает. Процесс один и тот же, а термины для его обозначения существенно, в данном случае даже полярно, различны. С точки зрения клиента, он пользуется пунктом покупки, а продавец полагает, что работает в пункте продажи. И каждый по-своему прав. Поэтому учебное пособие для клиента, если бы таковое существовало, правильно было бы назвать «Технология покупки товара», а соответствующее пособие для продавца – «Технология продажи товара». Так и в нашем случае: раз учебник предназначен, так сказать, продавцу, то есть тому, кто предоставляет клиенту информацию (товар), ресурсы мы называем «документными». А с точки зрения пользователя, они же – «информационные». Словоупотребление в каждом случае должно быть уместным»^[178].

А. Б. Антопольский отмечает, что слово «ресурс» является неисчисляемым (нельзя сказать «пять ресурсов») и, следовательно, ставить вопрос о статистическом учете ресурса некорректно. Автор признает, что «информационные ресурсы могут представлять собой либо документы <…>, либо массивы документов»^[179]. Термин же «документный ресурс», по мнению Ю. Н. Столярова, при наличии унифицированной единицы измерения – документа (значение этого термина в необходимых случаях, в силу относительности понятия, каждый раз определяется отдельно) более точно отражает существо вопроса^[180].

Термин «документный ресурс» обстоятельно исследовала с филологической точки зрения Н. Н. Литвинова^[181]. Она подчеркивает, что «термины «ресурс» и «документ» в обобщающих значениях, зафиксированных в соответствующих определениях, с точки зрения логики, в равной степени применимы к обозначению разнообразных объектов, размещаемых в Интернете»^[182].

Широко распространено также определение, предложенное Ю. П. Шумиловым: «Информационный ресурс – это информация, созданная и (или) обнаруженная, зарегистрированная, оцененная, с определенными (заданными) законами деградации и обновления»^[183]. Можно заключить, что и в этом определении информационный ресурс характеризуется через определенные качественные и количественные характеристики документа.

По мнению О. Л. Солдаткиной, под информационным ресурсом следует понимать источник информации, который также представляется в виде документов, но дополненный средствами, обеспечивающими получение знаний^[184]. Однако, как считают некоторые авторы, сужение «информационного ресурса» лишь к документированной информации необоснованно, так как «очевидно, что в Интернете абсолютное большинство циркулирующей информации никак нельзя отнести к традиционному документообороту»^[185]. Поэтому мы согласны с И. Л. Бачило, что к информационному ресурсу необходимо относить не только массив документов или отдельные документы, но и другие визуально воспринимаемые информационные объекты^[186].

В российском законодательстве базовое определение документированной информации устанавливает Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которому признаками документированной информации является, во-первых, фиксация информации на материальном носителе, во-вторых, наличие обязательных реквизитов, по которым можно идентифицировать эту информацию или ее материальный носитель. Таким образом, документ как организационная форма выражения информации представляет собой совокупность информации, ее материального носителя, идентифицирующих информацию реквизитов. Организационная форма информации, включая идентифицирующие признаки (реквизиты), определяется стандартами на различные виды документов.

Как указывается в разд. 2 Государственной системы документационного обеспечения управления^[187] документирование обеспечивает все процессы управленческой деятельности, которые фиксируют и позволяют оформить необходимую для ее осуществления информацию по установленным правилам.

Документирование информации согласно п. 32 ГОСТ Р 51141-98 также представляет собой запись информации на разных материальных носителях на основе установленных правил. Требования к выбору носителя информации закреплены в п. 8.3.3. ГОСТ Р ИСО 15489-1–2007 и определяются сроком хранения и необходимостью сохранения целостности системы управления документами при возникновении чрезвычайных ситуаций. Следует добавить, что согласованные стандарты и протоколы информационного межгосударственного обмена предусмотрены программой национальной стандартизации Российской Федерации на 2009 г. по ТК 459 «Информационная поддержка жизненного цикла изделий». Техническим комитетом по стандартизации внесена на рассмотрение первая редакция проекта стандарта ГОСТ Р «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Требования к электронным сообщениям»^[188].

Правительством РФ установлен порядок документирования информации в федеральных органах исполнительной власти, требования которого обозначены в Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477^[189].

Особой разновидностью документированной информации является электронный документ. Юридическую силу электронному документу придает особый реквизит – электронная подпись. К примеру, юридическая сила у электронных документов, которые готовятся с использованием ГАС «Выборы», появляется только после подписания их электронной квалифицированной подписью^[190].

На основании изложенного можно сделать вывод, что информация о деятельности государственных и муниципальных органов – это публичный информационный ресурс (сведения, сообщения, данные, в том числе традиционные и электронные документы), формируемые государственными и муниципальными органами.

Деятельность по формированию и использованию информационного ресурса – это почти всегда результат по созданию новых сведений либо компиляции старых с определенными целями и задачами, то есть некая материализация информации по форме и по существу: по форме – так как идет преобразование информации в наиболее удобную для использования форму, по существу – так как на основе информационного ресурса формируются новые решения в форме документов либо преобразуются (изменяются) прежние в новое качество^[191]. В связи с этим законодателем выделяются следующие основные группы информации о деятельности государственных и муниципальных органов^[192]:

1) информация, созданная в пределах своей компетенции государственными и муниципальными органами или подведомственными им организациями;

2) информация, поступившая в государственные и муниципальные органы, в подведомственные им организации;

3) нормативная правовая информация (в том числе законы и подзаконные нормативные акты);

4) ненормативная правовая информация (например, распоряжение главы местной администрации, решение суда и др.)^[193].

Практическое использование информационного ресурса требует решения проблемы его классификации. Прежний Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в качестве признака классификации информационного ресурса называл право собственности и сферу действия (федеральный информационный ресурс, совместного пользования, информационный ресурс субъектов Федерации). В настоящее время отсутствует какое-либо нормативное закрепление классификации информационного ресурса, поэтому считаем целесообразным создать общероссийский классификатор информационных ресурсов, утверждаемый Росстандартом.

Предлагаем следующие классификации информационного ресурса:

I. В зависимости от природы возникновения:

1) естественный;

2) производственный;

3) социально-экономический;

4) созданный в ходе интеллектуальной деятельности.

II. В зависимости от сфер использования:

1) научно-технический;

2) социально-экономический;

3) правовой;

4) культурный;

5) образовательный;

6) развлекательный и т. д.

III. В зависимости от принадлежности определенным субъектам:

1) принадлежащий физическим лицам;

2) принадлежащий юридическим лицам;

3) принадлежащий государственным органам власти и управления;

4) принадлежащий должностным лицам;

5) принадлежащий органам местного самоуправления;

6) принадлежащий общественным объединениям;

7) принадлежащий государству в целом.

Особое место среди информационных ресурсов занимает государственный информационный ресурс.

Как уже отмечалось, информационная деятельность является одним из важнейших средств формирования и осуществления политики, реализации государством своей власти. Сущность и содержание этой деятельности заключаются в аккумулировании, анализе, производстве и распространении государственной информации.

Государственная информация – особый вид информации, без которой невозможно обеспечить эффективное взаимодействие государства и гражданского общества, поддерживать непрерывный управленческий процесс. В зависимости от источников информирования различают следующие типы государственной информации: высших федеральных органов власти; информация местных органов власти; государственных должностных лиц.

Концепция управления государственными информационными ресурсами определяет, что понятие «государственный информационный ресурс» включает два аспекта. Во-первых, необходимо уточнение, какие объекты относятся к категории информационного ресурса, в отличие от таких объектов, как документ, информационно-программный комплекс, информационная система, информационный продукт и др. Во-вторых, требуется уточнить, какой именно информационный ресурс следует рассматривать как «государственный»^[194].