Организация деятельности по обращению с опасными отходами

1.5.3 Практические советы по особенностям деятельности в сфере обращения с отходами

Отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ (п. 1 ст. 51 Закона №7-Ф3). Образователь отходов вправе самостоятельно осуществлять обращение с ними при наличии соответствующих разрешительных документов (например, лицензии на деятельность по обращению с отходами I – IV классов опасности) и производственных мощностей, однако действующее законодательство РФ предусматривает ограничения в отношении твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) и отходов I и II классов опасности (далее – ОПВК).

Согласно п. 1 ст. 24.6 Закона №89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта РФ обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, и они не вправе отказать собственнику ТКО в заключении такого договора, если ТКО образуются в зоне их деятельности и места накопления находятся в зоне их деятельности (п. 1 ст. 24.7 Закона №89-ФЗ).

Собственники ТКО в свою очередь обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления (п. 4 ст. 24.7 Закона №89-ФЗ). Но юридические лица, в результате деятельности которых образуются ТКО, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие ТКО, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие ТКО (п. 6 ст. 24.7 Закона №89-ФЗ).

Если же юридическое лицо не попадает под исключение, то есть, у него во владении нет объекта размещения отходов, который расположен в границах земельного участка, на территории которого образуются его собственные ТКО, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются его собственные ТКО, то он обязан заключить договор с региональным оператором.

Пример 1. Перемещение ТКО с одной площадки на другую

Возможно ли перемещение (транспортирование) ТКО с одной площадки хозяйствующего субъекта на другую. Этот вопрос поднимался в связи с желанием упростить схему вывоза, так как в этом случае региональный оператор сможет забирать все ТКО только с одной площадки.

Казалось бы, лицензия не нужна, действуют минимальные требования, что мешает? Мешает п. 1 ст. 24.6 Закона №89-ФЗ, в котором сказано, что транспортирование ТКО обеспечивается также региональным оператором и закон не предусматривает исключений для отказа в заключении договора с региональным оператором по причине физической возможности самого образователя отходов транспортировать эти ТКО.

Форма типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО содержится в Правилах обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. №1156 (в ред. от 18 марта 2021 г.), и в ней предусмотрены в т.ч. права и обязанности, как регионального оператора, так и потребителя его услуг. При этом закон не ограничивает дополнение договора по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству РФ положениями (п. 5 ст. 24.7 Закона №89-ФЗ).

С ОПВК дела обстоят немного иначе. Деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению ОПВК осуществляет федеральный оператор по обращению с ОПВК самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с ОПВК на основании договоров оказания услуг по обращению с ОПВК и в соответствии с федеральной схемой обращения с ОПВК (п. 2 ст. 14.1 Закона №89-ФЗ).

Индивидуальные предприниматели, юридические лица, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются ОПВК, не вправе отказаться от заключения договора на оказание услуг по обращению с ОПВК с федеральным оператором; исключение – случай самостоятельного обращения с ОПВК, т.е. наличие в собственности или на ином законном основании объектов утилизации, обезвреживания и (или) размещения ОПВК (пп. 1, 3 ст. 14.4 Закона №89-ФЗ). Так, если у хозяйствующего субъекта, образующего ОПВК, нет объектов обращения с ними, то он вынужден передавать эти отходы федеральному оператору.

Форма типового договора на оказание услуг по обращению с отходами I и II классов опасности утверждена Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2019 г. №1363. Закон также, как в отношении заключения договоров с региональным оператором по обращению с ТКО, не ограничивает в дополнении договора по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству РФ положениями (п. 2 ст. 14.4 Закона №89-ФЗ). Как раз федеральный оператор по обращению с ОПВК (Федеральное государственное унитарное предприятие «Федеральный экологический оператор») может воспользовался данным правом, и сейчас, при заключении договора с ним, на электронной площадке Федеральной государственной информационной системы учета и контроля за обращением с I и II классов опасности (далее – ФГИС ОПВК) мы видим сразу же дополнительное соглашение №1, которое вносит изменения даже в формы заявок, актов и прочие формы.

В утвержденную форму типового договора на оказание услуг по обращению с ОПВК с 1 сентября 2023 г. внесены изменения Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2023 г. №458. В большинстве своем данные изменения – это как раз то самое дополнительное соглашение из ФГИС ОПВК. Таким образом, с региональным оператором договор должны заключать собственники ТКО, а с федеральным оператором – те, кто образовал ОПВК.

Совет №1: необходимо проверять потенциального подрядчика. Переходя к обсуждению заключения договоров на обращение с отходами, не относящимся к ТКО и ОПВК, следует сказать, что здесь закон не диктует, с кем заключать договор, и не дает форму типового договора и формы закрывающих документов. Мы вольны выбирать из рынка тех подрядчиков, которые нам подходят по требованиям выполнения определенного перечня работ. Сосредоточимся на главных аспектах, на которые должен обратить внимание эколог своим экологическим взглядом.

1. В первую очередь нужно определиться с видами отходов, от которых необходимо избавиться, в том числе разработать и утвердить соответствую документацию на выявленные виды отходов. Только в соответствии с таким перечнем отходов мы можем двигаться дальше, например, выбирать подрядчика.

Следует не забывать об еще одном ограничении со стороны закона в виде «Перечня видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается». Если какие-то образованные виды отходов входят в такой перечень, то для них не допускается захоронение, их можно только обрабатывать, утилизировать, обезвреживать и хранить.

2. Если образуемые виды отходов относятся к III или IV к лассу опасности, то подрядная организация обязана иметь лицензию на деятельность по обращению с отходами I – IV классов опасности на тот вид деятельности, в котором заинтересован отходообразователь. Наличие самой лицензии на деятельность по обращению с отходами I – IV классов опасности не является единственным требованием. Важно, чтобы в приложении к такой лицензии содержался соответствующий вид отхода (наличие полного совпадения по наименованию и коду ФККО) или соответствующая группа отходов, в которую, согласно ФККО, входит необходимый вид отхода, при этом в приложении к лицензии у этой группы должен быть указан тот класс опасности отхода, по которому необходимо осуществить обращение с отходом.

Наличие лицензии на деятельность по обращению с отходами I – IV классов опасности и содержание ее приложения можно проверить на сайте Росприроднадзора в сервисе «Реестр лицензий» (см. https://http.rpn.gov.ru/activity/regulation/waste-licensing/reestr/). Дополнительно рекомендуется запрашивать выписку из реестра лицензий через портал Госуслуг, т.к. сервис Росприроднадзора может подвисать или даже содержать не совсем актуальную информацию.

Сведения из реестра лицензий можно получить как в виде выписки из реестра лицензий, так и в виде копии акта лицензирующего органа о принятом решении. Получение такой выписки может занять до трех рабочих дней. В Личный кабинет придет выписка из реестра лицензий, подписанная электронной подписью, или справка об отсутствии запрашиваемых сведений.

Справка может прийти в двух случаях:

1) лицензия не найдена;

2) не получилось определить лицензиата.

3. Если же мы говорим об отходах V класса опасности, то здесь требование о наличии лицензии уже не распространяется. Однако при выборе подрядчика следует проанализировать его деятельность, запросить данные о мощностях по виду обращения с отходом, проанализировать государственный реестр объектов НВОС. В целом это касается даже лицензиата, ведь, как известно, наличие лицензии еще не гарантирует, что партия переданных отходов будет утилизирована. Можно дополнительно осуществить выезд на территорию потенциального подрядчика по договоренности. Также рекомендуется изучить судебные дела, в которых участвовал потенциальный подрядчик.

Пример 2. Фальшивая лицензия

Однажды выяснилось, что лицензия на деятельность по обращению с отходами I – IV классов опасности у подрядчика фальшивая. В реестре лицензий Росприроднадзора не отображалась информация ни по номеру лицензии, ни по индивидуальному номеру налогоплательщика лицензиата, ни по каким-то другим параметрам. Лицензиат не мог как-то это прокомментировать.

Если это не его рук дело, то в его же интересах было обратиться в Росприроднадзорза выяснением обстоятельств. В нашем случае было сделано следующее: данный лицензиат в договоре выступал как посредник, все работы якобы выполнило третье лицо с достоверной лицензией на все виды деятельности по обращению с отходами, от транспортирования до обезвреживания.

Совет №2: в договоре следует обозначить перечень видов отходов и виды обращения с ними. При заключении договора рекомендуется, либо в предмете договора, либо отдельным приложением в виде, например, спецификации обозначить перечень видов отходов с указанием кодов по ФККО, а также вид обращения с ним.

Часто бывает, что лицензиат в приложении к лицензии в отношении одного вида отходов имеет возможность осуществлять несколько видов обращения с ним, например, сбор, транспортирование, обработку, утилизацию. Это значит, что лицензиат вправе конкретный вид отхода как утилизировать, так и осуществить его обработку.

Чтобы в отчетный период не фантазировать или в срочном порядке не слать запросы исполнителю по договору с вопросом «А что вы сделали с нашими отходами?», можно обратиться к договору и закрывающим документам, в которых это уже будет указано. По поводу закрывающих документов: тоже следует предусмотреть форму, в которой будет расписано, какой вид отхода, в каком объеме и на что был принят исполнителем от заказчика (отходообразователя).

Совет №3: транспортирование отходов —это не конечный вид обращения с ними. Чаще всего нам требуется как транспортировка, так и сбор + утилизация, или сбор + обработка, или сбор + обезвреживание, или сбор + размещение. И не всегда тот, кто обрабатывает, утилизирует, обезвреживает, размещает, имеет возможность в соответствии с лицензией на деятельность по обращению с отходами I – IV классов опасности, или из-за недостаточных мощностей, или из-за банального нежелания осуществлять транспортирование отходов от места образования до места обращения. На практике случается так, что отходообразователь заключает договор только с транспортировщиком отходов, который в дальнейшем передает отходы на обращение третьим лицам. Даже встречается мнение, что после этого нет необходимости отслеживать, куда транспортировщик дел потом эти отходы, что в корне не верно.

Также нельзя сказать, что подобного рода договор не имеет места быть, но в нем есть опасные моменты.

Во-первых, необходимо заранее, до заключения договора запросить подтверждающие документы о сотрудничестве транспортировщика с лицами, которые далее осуществляют обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение. Отходообразователь обязан знать конечный вид обращения с его отходами, поэтому эту цепочку он должен запросить, а в случае возникновения вопросов – доказать, на что они пошли. Также в этой же связке рекомендуется обязать транспортировщика предоставлять всю цепочку договоров на дальнейшее обращение с отходами отходообразователя по запросу или самостоятельно, в том числе, когда у транспортировщика что-то меняется: реквизиты договоров или их условия, появляется новый подрядчик в цепочке ит. д.

Во-вторых, существует проблема в закрывающих документах. По сути, подрядчик, который берет на себя обязательства по транспортированию отходов от точки А до точки Б с целью передачи их на дальнейшее обращение, включает уже в свою стоимость работ еще и стоимость работ по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению. Однако, он не может подтвердить факт осуществления этих видов деятельности, а тот, кто принял от транспортировщика отходы, также не может подтвердить отходообразователю факт, что он принял в определенном объеме именно его отходы и совершил с ними действие, так как с ним договор не заключался.

В-третьих, транспортировщик часто определяет стоимость своих работ по вывезенным кубическим метрам, т.е. по объемам вывезенных контейнеров с отходами, а не за их фактический вес, в то время как отходообразователь заинтересован как раз в указании массы отходов в тоннах, т.к. ему необходимо эту информацию указывать во всех экологических отчетах.

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ!

Документами, подтверждающими количество переданных другим лицам или полученных от других лиц отходов, являются договоры, акты приема-передачи и акты выполненных работ, а также другие документы, подтверждающие проведение сделки об отчуждении отходов (п. 8 Порядка №1028). Все значения количества отходов учитываются по массе отходов в тоннах (п. 10 Порядка №1028).

Тем временем транспортировщик совсем не заинтересован в том, чтобы определять отдельно по каждому отходообразователю, у которого принял отходы на транспортирование отточки А до точки Б, массу этих отходов, а также очень часто совсем не заинтересован в том, какие виды отходов он везет.

В основном это связано с тем, что ему нет необходимости отчитываться по этим данным. Хотя в некоторых регионах страны транспортировщики представляют сведения в региональный кадастр отходов, где может требоваться информация о том, у кого, какие виды отходов и в каком количестве принял, кому и на что передал (например, в региональный кадастр Московской области), и то в большинстве своем эта информация указывается на какому-то внутреннему чутью, а не по факту.

Ответственный отходообразователь может заранее предусмотреть подобные моменты и учесть их в договоре. Если продолжать работать по такой схеме, то следует:

1) заранее выяснить и далее отслеживать информацию о том, кому и на что передаются отходы, т.е. заключать договор только с транспортировщиком при условии предоставления им всей цепочки надлежаще заверенных копий договоров со своими подрядными организациями, их лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами до конечного вида обращения с отходом, т.е. на обработку (утилизацию, обезвреживание, хранение, захоронение);

2) в самом договоре и закрывающих документах определить, какие виды отходов были переданы, с какой целью, в каком количестве. Либо уйти от такого взаимодействия, выбрав один из вариантов:

– найти того, кто и транспортирует отходы, и осуществляет с ними конечный для отходообразователя вид деятельности;

– заключить отдельный договор с транспортировщиком, который будет выполнять работы по транспортированию от точки А до точки Б и брать за это плату, и отдельный договор с тем, кто осуществляет с ними конечный для отходообразователя вид деятельности, который будет выполнять работы по обработке, утилизации, обезвреживанию, хранению, захоронению и брать за это плату (этой схемы сейчас в большинстве своем придерживается Московская область при обращении с отходами строительства, сноса зданий и сооружений, в т.ч. с грунтами);

– заключить трехсторонний договор между отходообразователем, транспортировщиком, условно утилизатором, по которому действия подрядчиков также будут отделены друг от друга, а отходообразователь на выходе получит однозначные закрывающие документы по своим объемам образования отходов (погрузки), а также мест (адресов) обращения с отходами (выгрузки).

Также рекомендуется в договорах указывать как место (адрес) образования отходов (их погрузки), так и место (адрес), на котором будет осуществлена с ними определенная деятельность (грубо говоря, место выгрузки). Как минимум это необходимо для формирования статистической отчетности по форме №2-ТП (отходы), где требуется указывать в разделе о передаче отходов (за исключением ТКО) другим хозяйствующим субъектам для обработки (утилизации, обезвреживания, хранения, захоронения) всего и сколько из них в другие субъекты РФ.

Нередки случаи, когда обращение с отходами осуществляется в другом субъекте РФ, так как у одного лицензиата может быть несколько площадок также не в одном субъекте РФ, поэтому, опять же, чтобы в отчетный период не заниматься запросами, следует заранее предусмотреть в договоре эту информацию.

Пример 3. Разные адреса деятельности

Объект НВОС отходообразователя расположен в Республике Адыгея. Он планирует заключить договор со специализированной организацией, у которой в лицензии указано четыре адреса, по которым он вправе осуществлять свою деятельность: один в Республике Адыгея, два других в Краснодарском крае, и еще один в Республике Крым.

Совет №5: собственник отходов не равно отходообразователь. Кто вообще обязан оформлять документацию на отходы, те же самые паспорта, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение? Кто обязан представлять отчеты по форме №2-ТП (отходы), отчет по производственному экологическому контролю, декларацию о плате за НВОС, сведения в кадастр?

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством, о чем нам говорит положение ст. 4 Закона №89-ФЗ. На этом положении природопользователи обычно делают больший акцент, чем на том, кто же все-таки несет ответственность за образованные отходы.

Отходы – это имущество. Безусловно, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, как сказано в ст. 209 ГК РФ. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ).

А теперь исследуем теорию Закона №89-ФЗ и зададим важные вопросы, а также сразу же дадим на них ответы, на которые следует обратить внимание.

Кто обязан осуществить отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения в установленном порядке? Индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I – IV классов опасности (п. 1 ст. 14 Закона №89-ФЗ).

Кем должна быть осуществлена паспортизация отходов I – IV классов опасности? Индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы I – IV классов опасности.

Кто обязан обеспечить представление полной, достоверной, актуальной информации и своевременность ее размещения в ФГИС ОПВК? Индивидуальные предприниматели, юридические лица, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются ОПВК.

Кому необходимо устанавливать нормативы образования отходов и лимиты на их размещение? Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий, в результате которых образуются отходы (пп. 1, 2 ст. 18 Закона №89-ФЗ).

Это же касается учета в области обращения с отходами, платы за НВОС, если мы говорим, естественно, об отходах, не относящихся к ТКО, и очень многих других требований природоохранного законодательства, включая отчетность.

Природопользователями зачастую совершается глобальная ошибка, когда в договоре указывается, что при передаче подрядчику отходов также передается и право собственности на эти отходы, после чего непосредственные образователи этих отходов считают, что далее не обязаны нести ответственность за них. Это не так! При передаче собственности на отходы отходообразователи не перестают быть ответственными за оформление на них документов и дальнейшее обращение в рамках действующего законодательства РФ. Собственник отходов не равно отходообразователь. Да, отходообразователь априори является собственником образованных им отходов, но при передаче прав на собственность не перестает быть отходообразователем.

При передаче прав собственности на отходы отходообразователь продолжает нести ответственность в рамках Закона №89-ФЗ, при этом новый собственник вправе распоряжаться с приобретенными отходами так, как он пожелает, в т.ч. вправе не сообщать о своих дальнейших действиях с отходами отходообразователю, от которых он их получил. Именно это подставляет отходообразователя, потому что ему во всех отчетах необходимо будет заполнить графу «Образовано в отчетном периоде», а остальные графы, на что были переданы, заполнить уже не представляется возможным, если не имеется достоверных данных. Так, образованные отходы могут перекочевать в графу с накопленными на конец отчетного периода, когда по факту этого количества отходов не существует. При передаче прав собственности, когда отходообразователь хочет уйти от своих прямых обязанностей, будущему собственнику следует также передать еще и статус отходообразователя.

Совет №6: договор продажи отходов не равно утилизация. Право собственности на отходы производства и потребления, которое имеет собственник, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества

(Ч. 2 ст. 218 ГКРФ). По сути ГК РФ нисколько не ограничивает никого распоряжаться своим имуществом в виде отходов таким способом, т.е. продать, подарить, обменять и т. д. Но ограничение есть в Законе №7-ФЗ, а именно в ст. 51, которую мы уже цитировали.

Таким образом, при продаже отходов в договоре все также должна быть обозначена цель передачи, которая следует из ст. 51 Закона №7-ФЗ, и отходообразователю все также важно знать и иметь возможность подтвердить конечное действие с отчуждаемыми отходами в рамках правового поля.

Пример 4. Договор на продажу вторсырья

Отходообразователь избавляется от макулатуры, картона и полиэтиленовой пленки путем ее продажи сторонней организации, в отчетах он ее никак не отображает, в том числе как образованную. При изучении такого договора выяснилось, что это договор на продажу вторсырья.

Вторичное сырье – продукция, полученная из вторичных ресурсов непосредственно (без обработки) или в соответствии с технологическими процессами, методами и способами, предусмотренными документами в области стандартизации РФ, которая может использоваться в производстве другой продукции и (или) иной хозяйственной деятельности (ст. 1 Закона №7-ФЗ).

Так, вторичное сырье – это продукция, произведенная из вторичных ресурсов, т.е. из отходов. Получается, что у отходообразователя заключен договор на продажу произведенной им продукции из отходов, что очень напоминает один из видов обращения с отходами, а именно утилизацию.

При этом в приложении было следующее.

Марка МС-5Б, согласно ГОСТ 10700—97 «Макулатура бумажная и картонная. Технические условия», – это отходы производства и потребления гофрированного картона, бумаги и картона, применяемых в производстве, а по полиэтиленовой пленке совсем без стеснений указан конкретный вид отхода. Скорее всего, передаваемые материалы относятся к вторичным ресурсам, а не к вторичному сырью.

Опять же при продаже отходов в чистом виде передается и право собственности, а значит, новый собственник отходов вправе распоряжаться ими по своему усмотрению, что снова не выгодно для своих отчетов отходообразователю. При выяснении вопроса о том, на что идут приобретенные вторичные ресурсы, их покупатель оказался перекупщиком, а не утилизатором. Более того, он отказался давать информацию о том, кто реальный утилизатор данных видов отходов.

Ситуация не безвыходная. Есть решение. Например, можно заключить договор на утилизацию отходов с последующим выкупом полученной продукции или как минимум убедиться, что продажа осуществляется утилизатору, и прописать данный факт в условиях договора. Но в обоих случаях лучше всего предусмотреть форму акта утилизации отходов, в котором будут указаны наименования видов отходов, их коды в соответствии с ФККО, вес, который был утилизирован. Можно взять во внимание Приказ Росприроднадзора от 15 февраля 2022 г. №90, которым утверждена форма акта утилизации отходов от использования товаров, но это не значит, что при обычной утилизации необходимо использовать такую же форму. Ее можно взять в качестве примера.