Kommunalrecht Baden-Württemberg

C. Gemeinden und Landkreise als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung

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Teil der mittelbaren Staatsverwaltung der Länder sind die Gemeinden. Dabei werden diese der Exekutive zugerechnet.[1] Sie sind gem. § 1 Abs. 4 GemO Gebietskörperschaften und damit juristische Personen des öffentlichen Rechts. Gleiches gilt gem. § 1 Abs. 2 LKrO für die Landkreise.

Gebietskörperschaften sind „solche Körperschaften des öffentlichen Rechts, bei denen sich die Mitgliedschaft aus dem Wohnsitz im Gebiet der Körperschaft ergibt und die mit Gebietshoheit ausgestattet sind. Sie werden von allen Bewohnern eines abgegrenzten Teiles des Staatsgebietes getragen. Die Mitgliedschaft wird durch den Wohnsitz (…) begründet (…). Wesentlich ist mithin das unmittelbare Verhältnis, welches zwischen Personen, Fläche und hoheitlicher Gewalt besteht[2]“. In Abgrenzung hierzu werden bei Personalkörperschaften die Mitglieder nach spezifischen Gesichtspunkten wie beispielsweise durch den beruflichen, sozialen oder kulturellen Hintergrund bestimmt (z.B. Ärztekammern, Genossenschaften, Versicherungsanstalten, Verbände).

Als Gebietskörperschaften sind die Gemeinden Träger von Rechten und Pflichten und Teil der mittelbaren Staatsverwaltung. Entsprechendes gilt für die Landkreise.

Die Gründung und die Existenz von juristischen Personen des öffentlichen Rechts sind von einem Hoheitsakt abhängig; im Falle der Gemeinden ist dies § 1 Abs. 4 GemO, der die Existenz der Gemeinde als Gebietskörperschaft normiert.

Aufgrund ihrer rechtlichen Konstitution als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist die Gemeinde rechtsfähig und kann daher selbst Träger von Rechten und Pflichten sein. Überdies ist sie aufgrund des Status als rechtsfähige Körperschaft zudem geschäftsfähig, d.h. ihr ist rechtlich möglich, bindende Erklärungen abzugeben, Rechtsgeschäfte zu schließen, Verwaltungsakte zu erlassen usf. Dabei handelt sie regelmäßig durch ihre Organe. Ferner ist sie Parteifähig i.S.d. § 50 ZPO und Beteiligtenfähig gemäß § 61 Nr. 1 VwGO.

Anmerkungen

[1]

BeckOK KommR Baden-Württemberg/Pflumm GemO § 1 Rn. 2.

[2]

BVerfG Urteil vom 24.7.1979 – 2 BvK 1/78; BVerfGE 52, 95.

2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden

D. Arten von Gemeinden

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Die Gemeinden in Baden-Württemberg lassen sich organisatorisch in kreisangehörige Gemeinden mit der Sonderform der Großen Kreisstädte und Stadtkreise in unterteilen.

2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden › I. Kreisangehörige Gemeinden

I. Kreisangehörige Gemeinden

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Den „Normalfall“ der Gemeinden bilden die sog. kreisangehörigen Gemeinden, die einem Landkreis als staatlichem Verwaltungsbezirk zugeordnet sind. Sie teilen sich die Aufgabenwahrnehmung mit dem Landkreis, dem sie angehören, wobei dem Landkreis die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde zukommt (§ 15 LVG).

2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden › II. Sonderfall: Große Kreisstädte

II. Sonderfall: Große Kreisstädte

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§ 3 Abs. 2 GemO schafft die Möglichkeit, dass sich kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 20 000 Einwohnern zu Großen Kreisstädten erklären lassen. Als solche bleiben sie nach wie vor kreisangehörig. Der Hauptunterschied zu den „normalen“ Gemeinden liegt in dem erweiterten Aufgabenbereich. Gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG sind auch die Großen Kreisstädte untere Verwaltungsbehörden, weshalb Große Kreisstädte auf ihrem Hoheitsgebiet einen Großteil der Aufgaben wahrnehmen, die sonst der Landkreis erbringt.

Hinweis

Beachten Sie in diesem Zusammenhang aber, dass die Zuständigkeiten der Großen Kreisstädte betreffend die Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 15 Abs. 2 LVG) durch § 19 LVG für die dort genannten Angelegenheiten eingeschränkt sind.

2. Teil Die Gemeinden im Staatsaufbau › D. Arten von Gemeinden › III. Stadtkreise

III. Stadtkreise

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Gemäß § 3 Abs. 1 GemO können sich Gemeinden auf Antrag zu Stadtkreisen erklären lassen. Als Folge hiervon gehören sie keinem Landkreis (mehr) an und nehmen auf ihrem Gebiet sowohl die gemeindlichen Aufgaben wie auch die der Landkreise wahr, d.h. sie sind untere Verwaltungsbehörden und erbringen die entsprechenden Aufgaben als Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 15 Abs. 2 LVG).

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3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie

Inhaltsverzeichnis

A. Verfassungsmäßige Grundlage

B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › A. Verfassungsmäßige Grundlage

A. Verfassungsmäßige Grundlage

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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist die verfassungsmäßige Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung. Er räumt den Gemeinden gegenüber dem Staat das Recht ein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln und bestimmt damit das Verhältnis der Gemeinden zum Staat. Ausweislich Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG gilt die kommunale Selbstverwaltungsgarantie auch für Gemeindeverbände, worunter primär die Landkreise zu subsumieren sind.

Verletzung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

Obwohl Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG kein Grundrecht ist, bietet sich für die Prüfung in der Klausur, ob die hieraus resultierenden Garantien verletzt wurden, der Aufbau einer Grundrechtsprüfung an, also gegliedert nach Schutzbereich, Eingriff und Schranken (wenngleich diese Begriffe im Zusammenhang mit Art. 28 Abs. 2 freilich dogmatisch angreifbar sind).

I.Eröffnung des „Schutzbereichs“ von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

1.institutionelle Rechtssubjektsgarantie

2.objektive Rechtsinstitutionsgarantie

a.Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

b.Eigenverantwortlichkeit: Konkretisierung durch Gemeindehoheiten Rn. 24

II.Eingriffe

III.Schranken

1.Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung

Bestimmung des KernbereichsRn. 33

2.Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung

Bestimmung des RandbereichsRn. 34

3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › I. Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

I. Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

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Wie sich bereits aus der systematischen Stellung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG innerhalb der Verfassung ergibt, beinhaltet diese Norm kein Grundrecht. Vielmehr enthält sie eine institutionelle Garantie, also eine Gewähr für den grundsätzlichen Bestand der „Einrichtung Gemeinde“ mit den sie prägenden Elementen.

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Die institutionelle Garantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG hat drei Zielrichtungen: Geschützt ist zum einen, dass es Gemeinden als solche im Staatsaufbau geben muss (sog. institutionelle Rechtssubjektsgarantie, dazu näher Rn. 19).

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Daneben gewährt die institutionelle Garantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG den Gemeinden einen bestimmten Aufgabenbestand und das Recht zur eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung (sog. objektive Rechtsinstitutionsgarantie – dazu sogleich näher Rn. 20 ff.).

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Damit die aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zugunsten der Gemeinden resultierenden Garantien werthaltig, d.h. im Falle einer Verletzung rechtlich durchsetzbar sind, vermittelt die Norm zudem Rechtsschutz betreffend den ihr innewohnenden Gewährleistungsgehalt (sog. subjektive Rechtsstellungsgarantie). M.a.W.: Wird die kommunale Selbstverwaltungsgarantie durch staatliche Eingriffe verletzt, kann diese Verletzung auf Grundlage des Art. 28 Abs. 2 GG gerichtlich geltend gemacht werden.

1. Institutionelle Rechtssubjektsgarantie

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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG schützt in der Ausprägung der institutionellen Rechtssubjektsgarantie nicht die einzelne Gemeinde in ihrem individuellen Bestand. Geschützt ist vielmehr, das es Gemeinden im Aufbau des Staates überhaupt geben muss. Nach Ansicht des BVerfG beeinträchtigen demnach Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammenschlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich nicht.[1]

Beispiel

Ein Eingriff in die institutionelle Rechtssubjektsgarantie läge dann vor, wenn durch einen staatlichen Hoheitsakt die Gemeinden generell abgeschafft würden. Gleiches würde gelten, wenn die Gemeinden aufgrund staatlichen Handelns in ihrer durch die geschichtliche Entwicklung geprägten Rechts- und Handlungsfähigkeit so stark eingeschränkt würden, dass die Selbstständigkeit gegenüber dem Staat nicht mehr gesichert wäre. Hingegen können Gemeinden in andere Gemeinden eingegliedert werden, wenn hierfür Gründe des öffentlichen Wohls sprechen (vgl. hierzu § 8 GemO).

2. Objektive Rechtsinstitutsgarantie

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Die Rechtsinstitutsgarantie hat im Wesentlichen zwei selbstständige Ausprägungen, nämlich der Aufgabenzuweisungsgarantie betreffend die Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft und das Recht auf eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung.

a) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

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Festgemacht am Normtext des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG umfasst die Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“ (sog. Aufgabenzuweisungsgarantie[2]). Einen abschließenden Katalog von Aufgaben, mit dem sich die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft definieren ließen, gibt es nicht.

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Aus dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG lässt sich entnehmen, dass den Gemeinden eine Allzuständigkeit für die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft zukommt („alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“), ohne dass es hierfür einer besonderen Aufgabenzuweisung bedarf (sog. Verbandskompetenz).

Aufgrund der vermuteten Allzuständigkeit darf sich die Gemeinde mit allen Angelegenheiten befassen, die zur örtlichen Gemeinschaft gehören und für die nicht bereits eine anderweitige Kompetenzzuordnung besteht. Zu den Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft gehören nach der h.M. alle „Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben“.[3] Nicht zu den gemeindlichen Aufgaben gehören im Umkehrschluss also solche, die kraft Kompetenzzuweisung staatliche Aufgaben sind.

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Ausnahmsweise darf sich die Gemeinde jedoch dann mit solchen, außerhalb der örtlichen Gemeinschaft liegenden Themen befassen, wenn diese Rechtspositionen der Gemeinde berühren können und die Gemeinde hiervon potenziell betroffen ist.[4] In diesen Fällen kommt der Kommune zwar in der Sache keine Entscheidungsbefugnis zu (diese ist kraft Kompetenzzuweisung ja gerade beim Staat); jedoch wird ihr eine sog. Befassungskompetenz eingeräumt.

Beispiel

Klassisches Beispiel für eine Angelegenheit, für die zugunsten der Gemeinde eine Befassungskompetenz besteht, ist die Landesverteidigung. Auch wenn die Kompetenz für die Verteidigung ausschließlich beim Bund liegt (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG), darf sich die Gemeinde jedenfalls insoweit mit diesem Thema befassen, als sie hiervon berührt wird, so wenn etwa die Errichtung einer Einrichtung der Landesverteidigung auf dem Gemeindegebiet in Aussicht steht.

b) Eigenverantwortlichkeit

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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG schafft ausweislich seines Wortlauts zugunsten der Gemeinden die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte (Eigenverantwortlichkeit). Hiermit verbunden ist das Recht der Gemeinden, die Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten bei der Wahrnehmung der gemeindlichen Aufgaben im Einzelnen selbst festzulegen (das „Ob“, „Wie“ und „Wann“ der Aufgabenerledigung[5]). Hiermit unvereinbar sind Maßnahmen, die zu einer umfassenden Steuerung der kommunalen Organisation durch den Bund oder das Land führen und der Gemeinde keinerlei Entscheidungsspielraum lassen; entsprechendes würde gelten, wenn die Organisation der Gemeinden durch staatliche Behörden beliebig steuerbar wäre.[6] Ausdruck verliehen wird dem Aspekt der Eigenverantwortlichkeit insbesondere durch die sog. Gemeindehoheiten:

aa) Organisationshoheit

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Die Organisationshoheit beinhaltet das Recht, die Art und Weise der Aufgabenerfüllung sowohl betreffend die Selbstverwaltungsangelegenheiten wie auch die staatlich übertragenen Aufgaben selbst zu bestimmen. Weiterhin ist von der Organisationshoheit die Selbstbestimmung der gemeindeinternen Verfahrensabläufe und internen Kompetenzverteilungen geschützt sowie die Möglichkeit, Aufgaben zusammen mit Dritten wahrzunehmen, etwa im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit (man spricht insoweit von der Kooperationshoheit).

bb) Gebietshoheit

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Die Gebietshoheit umfasst das Recht der Gemeinde, auf ihrem Gemeindegebiet Hoheitsgewalt auszuüben. Der Gebietshoheit unterliegen alle natürlichen und juristischen Personen, die sich auf dem Gemeindegebiet aufhalten, ihren Sitz haben, Liegenschaften innehaben oder ein Gewerbe betreiben (sog. Territorialprinzip). Außerhalb des Gemeindegebiets kann die Gemeinde keine Hoheitsrechte ausüben.

cc) Personalhoheit

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Von der Personalhoheit umfasst ist das Recht der Gemeinde, Beamte, Angestellte und Arbeiter auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen, um die ihr obliegenden Aufgaben zu bewältigen. Damit verbunden ist ebenfalls die Disziplinargewalt, d.h. das Recht, etwaige Vergehen der Mitarbeiter dienstrechtlich zu ahnden.

dd) Planungshoheit

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Die Planungshoheit sichert den Gemeinden die Möglichkeit, alle auf ihrem Gemeindegebiet anfallenden örtlichen Planungsaufgaben eigenverantwortlich im Rahmen ihrer Zuständigkeit wahrzunehmen. Hierzu gehört auch das Recht, an übergeordneten Planungsvorgängen beteiligt zu werden, sofern diese Auswirkungen auf die Gemeinde haben.

ee) Satzungshoheit

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Zu den Hoheitsrechten der Gemeinde zählt weiterhin die Satzungshoheit. Einfachgesetzlichen Niederschlag findet die Satzungshoheit beispielsweise in § 4 GemO, der den Gemeinden die Möglichkeit einräumt, in weisungsfreien Angelegenheiten Satzungen zu erlassen. Typische Regelungsbereiche kommunaler Satzungen sind die des Organisationsrechts (z.B. Hauptsatzung), des Baurechts (z.B. Bebauungspläne) sowie der Leistungsverwaltung (z.B. Benutzungsordnungen für öffentliche Einrichtungen).

ff) Finanzhoheit/Steuer- und Abgabenhoheit

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Das Grundgesetz enthält in Art. 106 Abs. 5, 5a, 6, 7 und 8 GG finanzverfassungsrechtliche Vorschriften, welche zusammen mit Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG als besondere Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltung die kommunale Finanzhoheit bilden. Zur Bewältigung der kommunalen Aufgaben gewährt die Finanzhoheit eine eigenverantwortliche Mittelbewirtschaftung im Rahmen der Haushaltswirtschaft (Erstellung eines Haushaltsplans, mit dem die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde festgelegt werden). Die damit verbundene Steuer- und Abgabenhoheit ermöglicht den Gemeinden im Rahmen des Steuerfindungsrechts, Finanzquellen auszuschöpfen, um einen wesentlichen Teil der kommunalen Aufgaben durch eigene Einnahmen bestreiten zu können.

3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › II. Eingriffe

II. Eingriffe

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Eine Beschränkung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung ist bei allen belastenden, durch andere Hoheitsträger vorgenommenen Maßnahmen anzunehmen, wenn diese nicht völlig unerheblich sind, d.h. eine gewisse Intensität aufweisen. Eingriffe können also dann gegeben sein, wenn Landes- oder Bundesgesetze oder untergesetzliche Normen einen Regelungsgehalt haben, der (auch) die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft oder das Recht der Gemeinden auf eigenverantwortliche Aufgabenerledigung tangiert. Ein Eingriff in die Subjektsgarantie käme z.B. dann in Betracht, wenn eine Gemeinde aufgelöst oder in eine andere Einheit eingegliedert würde. Hingegen wäre ein Eingriff in den Komplex der Aufgabenzuordnung (Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft) dann möglich, wenn einer Gemeinde Aufgaben entzogen würden; ein Eingriff in die Eigenverantwortlichkeit könnte in einer gesetzgeberischen Regulierung der Art und Weise der Aufgabenerledigung liegen.

3. Teil Kommunale Selbstverwaltungsgarantie › B. Inhalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG › III. Schranken

III. Schranken

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Ausweislich Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG unterliegt die kommunale Selbstverwaltung der Gemeinden einem Gesetzesvorbehalt („… im Rahmen der Gesetze…“), mit Hilfe dessen sowohl Eingriffe in die Eigenverantwortlichkeit wie auch in die Allzuständigkeit zu rechtfertigen sind. Einschränkbar ist also grundsätzlich sowohl das „ob“ als auch das „wie“ der Aufgabenerledigung.

Inhaltlich umfasst der Gesetzesvorbehalt formelle Gesetze, aber auch materielle Gesetze wie Rechtsverordnungen, Satzungen, Gewohnheitsrecht oder staatliche Raumordnungsprogramme.

Bezüglich der Einschränkbarkeit des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist danach zu unterscheiden, ob sich der Eingriff auf den Kernbereich oder den Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung bezieht.

1. Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung

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Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ist unbeschränkbar (sog. Wesensgehaltstheorie). Schwierig ist indes, den Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zu definieren. Nach h.M. lässt sich eine solche Definition nicht anhand einer klar umgrenzten Aufgabenzuordnung festmachen.

Differenziert nach den Schutzbereichen ist der Kernbereich der Subjektsgarantie die Institution Gemeinde als solche, nicht aber der Bestand einer einzelnen Gemeinde. Hingegen ist der Kernbereich der Aufgabenzuweisungsgarantie deutlich schwieriger zu konkretisieren. Von ihm umfasst sein muss ein Mindestbestand an Selbstverwaltungsaufgaben. Im Bereich der o.g. Gemeindehoheiten (Rn. 24 ff.) gehört nur deren Grundbestand zum Kernbereich, so dass eine Kernbereichsverletzung erst dann anzunehmen ist, wenn eine der typischen Gemeindehoheiten soweit eingeschränkt wird, dass von ihr nichts mehr bei der Gemeinde zurück bleibt, sie mithin zur fremdgesteuerten Verwaltungseinheit wird.[7]

JURIQ-Klausurtipp

Bedenken Sie im Hinblick auf eine Klausur, dass ein Eingriff in den Kernbereich nicht zu rechtfertigen ist – Ihre Prüfung wäre also mit der Bejahung des Eingriffs beendet, ohne dass Sie Ihr Wissen zur Frage der Rechtfertigung ausbreiten könnten.