Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

Однако авторы отмечают неопределенность в законодательной формулировке, указывают на то, что в нормах законодательства о недрах отсутствует определение границ объекта регулирования и нет ясности, где заканчивается, в частности, такой объект регулирования законодательства о недрах как участок недр в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность³⁷. Кроме того, необходимо учитывать, что постоянное развитие научно-технического прогресса придает понятию недр с юридической точки зрения определенный динамизм: границы проникновения в земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий, а следовательно и нижние границы недр будут расширяться, и ограничивать понятие недр только границами земной коры является неверным³⁸.

Также существует подход к определению недр, который заключается в том, что граница между недрами и поверхностью (землей) должна проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам³⁹.

Безусловно, использование и поверхности (земли), и земной толщи имеет значение при определении того, что используется – земля или недра. Представляется, что если использование земной поверхности производится ниже почвенного слоя, не в связи с землепользованием и в целях, перечисленных в законодательстве о недрах, для которых недра предоставляются в пользование, то такие действия возможно признать недропользованием. При этом также можно «отталкиваться» от перечня видов пользования недрами, и все действия, подпадающие под данное определение, относить к деятельности по недропользованию.

Но из-за трудности определения пространственных границ недр, а также наличия многообразия способов использования недр, «наполняющих» это пространство экономическими либо экологическими составляющими, исследователи не могут прийти к их единому определению. Это динамичное и объемное понятие, которое еще долго будет вызывать научные дискуссии.

На данном этапе можно определить основные черты, присущие недрам. В соответствии с ними недра являются: компонентом природной среды; природным объектом, имеющим важное экологическое значение и охраняемым в качестве составной части природы; природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации как основа жизни и деятельности человека; объектом права собственности и иных прав на недра, в последних двух качествах имеющих важное социальное и экономическое значение; объектом горных (недренных) общественных отношений и соответствующих правовых отношений; частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения⁴⁰.

С учетом изложенного возможно предложить следующее определение недр: часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, являющейся компонентом природной среды и природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации в экономических, научно-исследовательских, культурных и оздоровительных целях как основа жизни и деятельности народов Российской Федерации.

В данном определении («отправной точкой» в котором служит действующее на данный момент нормативное определение недр, содержащееся в Законе «О недрах»), на наш взгляд, объединены как физические и пространственные характеристики, так и цели использования недр, поскольку только в их совокупности возможно составить полную картину объекта регулирования.

Некоторыми учеными, занимающимися исследованиями в области горного права, было высказано предложение (которое полностью поддерживается автором) о том, что в будущем при разработке и закреплении нового определения недр необходимо расширить пространственные границы недр, выйти за геологические «рамки» земной коры и указывать (с учетом возможного расширения технических возможностей по освоению недр) границы недр от пространства ниже почвенного слоя до центра земного сфероида⁴¹. Это позволит не ограничиваться лишь частью технически доступного в настоящее время земного пространства (земная кора), а уже сейчас разработать определение на перспективу и включить в его сферу пространства Земли, потенциально содержащие полезные ископаемые или несущие иные полезные свойства недр, разработка которых является задачей на будущее.

Определение круга отношений по недропользованию, именуемых в литературе также «горными отношениями», является вторым важным моментом при рассмотрении вопроса об административной ответственности при совершении правонарушений в рассматриваемой области. Они характеризуются как отношения по использованию и охране недр как основы жизни и деятельности⁴². В качестве объекта горных отношений выступают недра.

По мнению Б. Д. Клюкина и О. М. Теплова, горные отношения включают в себя отношения, непосредственно связанные с недропользованием, с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых⁴³.

Закон «О недрах» в Преамбуле указывает на то, что в его рамках регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. Как видно из приведенного положения, Закон «О недрах» разделяет указанные отношения на три основных блока: геологическое изучение, использование и охрана.

В дальнейшем законодатель детализирует, что именно понимается под указанными категориями. Раздел II Закона «О недрах» устанавливает правила пользования недрами, Раздел III регулирует рациональное использование и охрану недр. Cтатья 6 Закона «О недрах» (Раздел II) посвящена видам пользования недрами, среди которых: региональное геологическое изучение, геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образование особоохраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Из приведенных положений видно, что законодатель, к сожалению, не придерживается единой терминологии и структуры, предложенных им же в Преамбуле Закона «О недрах». Разделяя категории геологического изучения и использования, Закон «О недрах» не содержит такого же разделения в своей структуре. Также вместо понятия «использование», упомянутый Раздел II использует термин «пользование», при этом указывает в составе видов пользования и геологическое изучение, и конкретные виды использования недр – добычу полезных ископаемых и строительство и эксплуатацию подземных сооружений. Раздел III содержит в свою очередь категорию «использование», но только применительно к рациональному использованию, а также объединяет использование с охраной недр.

Данные примеры в очередной раз напоминают об определенном несовершенстве Закона «О недрах» и открывают возможности для его доработки. По нашему мнению, в структуре Закона возможно образование разделов, регулирующих все три указанные выше категории – геологическое изучение, использование (с разделением границ осуществления каких-либо мероприятий, связанных с геологическим изучением и использованием недр, выходящих за пределы такого изучения) и охрану недр.

Другим вариантом мог бы стать отказ от такого деления и создание единой категории «пользование недрами» (что в конечном итоге отражало бы и сложившееся понятие «недропользование»), куда в качестве составных частей вошли бы категории геологического изучения и использования.

В этом случае (учитывая также общую необходимость введения в структуру Закона «О недрах» отдельного раздела с понятийным аппаратом) Преамбула Закона может содержать достаточно краткое понятие отношений, им регулируемых, – отношения, возникающие в связи с пользованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. В свою очередь, определение «пользования» недрами содержало бы положения, включающие геологическое изучение и различные виды использования недр, как это в настоящий момент описано в ст. 6 Закона.

При этом возможно как сохранение раздела по охране недр в качестве отдельной части Закона, так и интегрирование мероприятий и деятельности по рациональному использованию и охране недр в положения, касающиеся конкретных видов пользования недрами и государственного регулирования отношений недропользования. Это предложение отражало бы фактическое положение дел в настоящее время в части содержания деятельности и мероприятий по охране недр: требования по рациональному использованию и охране недр, закрепленные в ст. 23 Закона «О недрах», относятся либо к обязанностям участников отношений недропользования, которые должны быть реализованы последними в процессе их деятельности и, следовательно, являются либо неотъемлемой частью процесса недропользования, либо частью государственного управления и контроля в области охраны недр и недропользования и входят в состав прав и обязанностей уже уполномоченных государственных органов. Такое объединение в свою очередь, по нашему мнению, позволило в большей степени интегрировать и сблизить понятия пользования недрами и их охрану и рациональное использование: уже само объединение этих категорий в Законе «О недрах» позволяло бы толковать это как стремление и установку законодателя на единый процесс, в котором пользование недрами и их охрана в определеннном смысле неразделимы.

Для области охраны недр и недропользования это особенно актуально, поскольку данная сфера является областью пристального государственного внимания и традиционно регулировалась административно-правовыми методами. В этом смысле крайне важно, какое «послание» государства содержится в соответствующих законодательных актах и в содержании и направленности деятельности государства в лице его уполномоченных органов, чтобы изначально формировать и воспитывать необходимый подход и отношение недропользователей к данной деятельности, а не только бороться с последствиями несоблюдения отдельных норм законодательства по рациональному использованию и охране недр.

И это касается не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации. Двухуровневая, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, система административного законодательства и законодательства о недрах создало такую ситуацию, при которой административно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования состоит, в частности, в разделении распорядительных и контрольных функций между указанными двумя уровнями государственной власти. Эти функции реализуются только самим государством и от имени государства. Федеральная власть и власть на уровне субъектов Федерации здесь не вступают в какое-либо соперничество. Федеральная власть наделяет субъекты административно-властными полномочиями, которые на их уровне могут уточняться с учетом региональных особенностей. Такое распределение полномочий основано на том, что недра, как было сказано выше, являются основой жизни и деятельности всего населения Российской Федерации и в то же время призваны обеспечить интересы населения, непосредственно проживающего в регионе, где осуществляется недропользование.

Также необходимо отметить, что в области охраны недр и недропользования существует, на наш взгляд, объективная необходимость поддержания доминирующего государственного регулирования и сохранения исключительно государственной собственности на недра, поскольку передача государством своих прав на недра другим субъектам, а равно и допущение использования недр недропользователями без учета интересов и прав самого государства и населения может привести к бесконтрольному и небезопасному пользованию недрами. В связи с этим главная роль в регулировании отношений в области охраны недр и недропользования отводится именно публично-правовым средствам, в частности, законодательству о недрах, регулирующему общественные отношения в этой сфере. В этом смысле административно-правовое регулирование в области охраны недр и недропользования, выражающееся в регламентированной нормами права деятельности наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению рационального освоения и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества, играет важнейшую роль в обеспечении надлежащего порядка в данной области.

Именно поэтому установление государственной формы собственности на недра, создание и поддержание системы государственного управления недропользованием и охраной недр позволяют обеспечивать в отношении всех субъектов отношений недропользования соблюдение установленных правил в данной области: рационального, комплексного использования в сочетании с охраной недр и окружающей среды в целом. В случае нарушений данных правил виновные лица должны привлекаться уполномоченными государственными органами к ответственности, в частности, к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.

Каждое конкретное правонарушение в области охраны недр и недропользования имеет непосредственный объект посягательства. Так, в частности, установленный порядок пользования недрами и реализация соответствующих прав служит в качестве непосредственного объекта при самовольной уступке прав пользования недрами⁴⁴.

Необходимо отметить, что нарушения законодательства в области охраны недр и недропользования носят неоднородный характер. Это вызвано комплексным характером деятельности по пользованию недрами и их охране. Значимость и многогранность недропользования, включающие экономические и экологические стороны, побуждают государство регулировать данную деятельность во всех ее аспектах и на всех ее стадиях. Такой комплексный подход выражается в итоге во множественности объектов охраны и, соответственно, возможного посягательства.

КоАП РФ не содержит специальной главы, посвященной административным правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Нормы, которые возможно соотнести с положениями Закона «О недрах», закреплены в различных главах КоАП РФ по принципу распределения составов по родовому объекту посягательства. На их подробном анализе мы остановимся в настоящей работе в § 3 гл. I, посвященном видам административных правонарушений в области охраны недр и недропользования. В целях же характеристики объекта правонарушения в рассматриваемой области скажем, что к нормам КоАП РФ, содержащим положения, устанавливающие ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования, по нашему мнению, можно отнести ст. 7.2–7.5, 7.10, 7.25, 7.26 главы 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», ст. 8.5, 8.9–8.11, 8.17–8.20, 8.39 гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», ст. 9.1 гл. 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике», ст. 13.14 главы 13 «Административные правонарушения в области связи и информации», ст. 14.9, 14.31–33 главы 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» и ст. 19.1, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6 ст. 19.5, 19.7, ч. 3–5 ст. 19.8 гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления».

Таким образом, родовыми объектами правонарушений в области охраны недр и недропользования являются отношения собственности, охрана окружающей среды и порядок природопользования, отношения в промышленности, строительстве и энергетике, в области связи и информации, предпринимательской деятельности и установленный порядок управления.

Объективную сторону правонарушений в рассматриваемой области составляют характеристика деяния как антиобщественного акта внешнего поведения правонарушителя в форме действия или бездействия, способ его в области охраны недр и недропользования совершения (систематически, повторно, группой лиц, с применением оружия или специальных технических средств), обстоятельств, при которых данное деяние было совершено (в чрезвычайных обстоятельствах, в военное время и т. п.). В ряде случаев важным фактором является факт наступления вредных последствий: как правило, наступление таких последствий усиливает ответственность за совершенное правонарушение.

Необходимо отметить, что существуют различия в способах совершения правонарушений гражданами, должностными и юридическими лицами. Если граждане несут ответственность только за свои деяния, то в случае с должностными лицами может наступить ответственность за действия других лиц, если в обязанности этого должностного лица входило обеспечение соблюдения нарушенных норм. А в случае нарушения законодательства юридическими лицами, ответственность может быть также возложена на соответствующих должностных лиц, осуществляющих руководство данным юридическим лицом.

Также требуется выявление причинно-следственной связи между совершенным деянием и имеющимися последствиями. Для этого необходимо изучить все обстоятельства конкретного дела, проанализировать характер совершенного деяния, свойства наступившего результата и оценить все данные в их совокупности и логической последовательности.

В ряде случаев совершаемые административные правонарушения являются очевидными, а связь между совершенным деянием и вредным последствием наглядной, что позволяет достаточно легко оценить характер совершенного правонарушения и дать ему соответствующую правовую оценку. Так, в рамках ст. 7.4 КоАП РФ самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых представляет собой действие определенного лица (гражданина, должностного или юридического лица) – застройку площади залегания полезных ископаемых, без прохождения для такого рода случаев порядка согласования застройки данных территорий, по причине и вследствие чего был нарушен порядок застройки такой площади.

В более сложных ситуациях, в частности, при контроле за соблюдением требований по охране недр и требований по рациональному использованию недр в рамках применения ст. 8.9 и 8.10 КоАП РФ, необходим более комплексный анализ. Несмотря на то, что и в Законе «О недрах», и в подзаконной технической нормативной базе процесс рационального использования и охраны недр достаточно подробно регламентированы, сложный технологический процесс недропользования не всегда дает возможность сразу установить (конечно, если речь не идет о намеренном и явном нарушении установленных правил), стало ли причиной загрязнения или порчи месторождения действие или бездействие того или иного недропользователя, или же наступившие негативные последствия вызваны обстоятельствами естественного происхождения и являются следствием природных процессов.

Помощью в таких случаях, наряду с повышением технологического уровня и квалификации соответствующих специалистов, могло бы стать дальнейшее развитие подзаконной отраслевой правовой базы, которая должна опираться на последние современные научные и технические разработки.

Со своей стороны законодательство об административных правонарушениях уже сейчас может внести свой вклад: в КоАП РФ необходимы более четкие формулировки диспозиций некоторых статей. Использование таких неопределенных конструкций объективной стороны, как «нарушение требований по охране недр», к примеру, в ст. 8.9 КоАП РФ порождает правовую неопределенность и необоснованно расширяет пределы административного усмотрения. Исследователи отмечают, что помимо качества юридической техники (такие формулировки значительно уступают по своей отточенности некоторым «классическим» проработанным формулировкам ряда статей КоАП РФ), такое положение порождает значительный объем дел в судах по оспариванию действий государственных органов и должностных лиц, связанных с пределами административного усмотрения и отсылочным характером диспозиций. С учетом того, что среди всех видов правонарушений наиболее распространенными являются административные правонарушения (в России ежегодно регистрируется более 3, 5 млн. административных правонарушений во всех областях общественной жизни)⁴⁵, четкое формулирование объективной стороны занимает одно из важнейших мест в процессе реализации принципа законности и установления правовой определенности.

Анализ статей КоАП РФ, применимых, по нашему мнению, к области охраны недр и недропользования, показывает, что в качестве субъектов правонарушений в этой области выступают как физические, так и юридические лица⁴⁶.

Говоря о физических лицах как о субъектах административной ответственности можно выделить общий, специальный и особый виды. Общим субъектом административного правонарушения являются граждане Российской Федерации, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16 лет. При этом физическое лицо не подлежит административной ответственности, если во время совершения им противоправных действий данное лицо находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий или бездействия.

В группу специальных субъектов административного правонарушения входят должностные лица, родители несовершеннолетних детей, а также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административное правонарушение на территории Российской Федерации. Специфика юридического статуса этих категорий субъектов выражается в том, что, в частности, должностные лица несут ответственность за нарушение установленных норм не только ими непосредственно как должностными лицами при исполнении соответствующих обязанностей, но и за нарушение этих норм подчиненными им лицами, а родители несут ответственность за действия их детей. Однако в обоих приведенных примерах нет оснований говорить о наказании при отсутствии вины: данная ответственность является наказанием за ненадлежащее выполнение возложенных должностных обязанностей либо родительских обязанностей по обеспечению исполнения другими лицами установленных правил и за неосуществление должного контроля.

К особым субъектам относятся военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания (сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов). Данные лица несут дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами, регламентирующими прохождение соответствующей службы или военной службы и статус этих лиц. Однако в ряде случаев, предусмотренных ст. 2.5 КоАП РФ, регламентирующей порядок привлечения к административной ответственности лиц, входящих в рассматриваемую группу, данные лица несут административную ответственность на общих основаниях. К таким случаям относится, в частности, совершение указанными лицами правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренных Главой 8 КоАП РФ, куда входит и нарушение законодательства о недрах – нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение требований по рациональному использованию недр, нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр⁴⁷.