Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)

В соответствии с п. 2 ст. 54 СК РФ каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. По смыслу комментируемого закона семьей следует считать не только зарегистрированный в органах записи актов гражданского состояния союз мужчины и женщины, заключаемый с целью создания семьи. Понятие семьи здесь стоит толковать расширительно как любую законную форму совместного проживания родителей (одного из родителей, лиц их заменяющих) и детей. Семьей следует считать совместное проживание с детьми лиц как состоящих в зарегистрированном браке, так и не состоящих в нем, если хотя бы одно из них является родителем ребенка, а также единственного родителя. К семье следует относить и семью опекуна (попечителя), в которой проживает ребенок, а также единственного опекуна (попечителя) ребенка. К этому понятию следует относить и иные законные формы семейного воспитания детей: приемную семью (ст. 152 СК РФ), патронат (п. 6 ст. 145 СК РФ), детский дом семейного типа (п. 2 Правил организации детского дома семейного типа, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195 «О детском доме семейного типа»).

Отталкиваясь от рассматриваемой легальной дефиниции можно сделать вывод, что семья может быть признана, находящейся в социально опасном положении, при наличии одного из следующих условий.

Первое. Семья должна иметь детей, которые находятся в социально опасном положении. Если несовершеннолетний находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия, то семья, членом которой он является, признается находящейся в социально опасном положении. Например, постановлением комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального образования город Донской Н. и ее семья в составе: отец П., мать Г., брат Ф., и брат К., признаны находящимися в социально опасном положении. Основанием послужило постановление и. о. дознавателя ОМВД России по г. Донскому С. об отказе в возбуждении уголовного дела по ст. 167 УК РФ в отношении несовершеннолетних Р. и Н., так как они не достигли возраста привлечения к уголовной ответственности⁸. В данном случае несовершеннолетний Н. совершил преступление, что и явилось основанием признания его и его семьи, находящимися в социально опасном положении.

Второе. Родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними. Понятие ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка нами было подробно раскрыто выше.

Отрицательное влияние родителей или иных законных представителей на несовершеннолетних может выражаться в их вовлечении в совершение преступлений или антиобщественных действий (систематическое употребление наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, занятие проституцией, бродяжничество или попрошайничество), а также действий, представляющих опасность для жизни несовершеннолетнего, и в других формах.

Характеристика термина жестокого обращения с детьми уже была дана нами при рассмотрении понятия неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка.

Приведем пример признания семьи, находящейся в социально опасном положении. Так, основаниями для постановки семьи С-х. на учет как семьи, находящейся в социально опасном состоянии послужили следующие документы:

постановлением КДН и ЗП по делу об административном правонарушении К. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ за ненадлежащее исполнение родительских обязанностей по содержанию своих несовершеннолетних детей;

акт обследования жилищно-бытовых условий несовершеннолетних Т., Р., инспектора ПДН ОП по Боградскому району из которого следует, что: на момент обследования несовершеннолетние проживают в антисанитарных условиях, не имеют должного внимания и ухода со стороны родителей;

акт обследования материально-бытового состояния семьи С-х. комиссии администрации МО Большеербинский сельсовет из которого следует, что: семья не имеет собственного жилья, на момент обследования несовершеннолетние Т. и Р. проживают в антисанитарных условиях, нет запаса топлива, продуктов, родители характеризуются как граждане, склонные к употреблению спиртных напитков, в жилье отключена электроэнергия за неуплату;

акт обследования условий проживания несовершеннолетних УСПН, из которого следует, что на момент обследования несовершеннолетние Т. и Р. находятся в условиях не соответствующих проживанию малолетних детей: остаются грязными полы, посуда, электроэнергия подключена, имеется небольшой запас продуктов, постираны детские вещи, отсутствует запас топлива⁹.

Признание семьи, находящейся в социально опасном положении, осуществляют КДНиЗП. Такие семьи подлежат постановке на различные виды учетов органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В соответствии с Методическими рекомендациями о порядке признания несовершеннолетних и семей находящимися в социально опасном положении и организации с ними индивидуальной профилактической работы, направленных письмом Минобрнауки России от 1 декабря 2015 г. № ВК-2969/07, при признании семей находящимися в социально опасном положении комиссии могут руководствоваться следующими основаниями:

– наличие в семье ребенка (детей), признанного находящимся в социально опасном положении;

– привлечение родителя, законного представителя несовершеннолетнего к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 5.35 КоАП РФ за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию;

– совершение родителем, законным представителем несовершеннолетнего действий, которые могут отрицательно повлиять на его поведение;

– привлечение родителя, законного представителя несовершеннолетнего к уголовной ответственности по статье 156 УК РФ, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним.

Вместе с тем, практически во всех территориях указанные критерии расширены и конкретизированы следующим образом:

– неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних своих обязанностей по жизнеобеспечению детей: отсутствие у детей необходимой одежды по сезону; отсутствие регулярного питания в соответствии с возрастом; отсутствие условий, в том числе соблюдения санитарно-гигиенических правил;

– отсутствие ухода за детьми в соответствии с возрастом; отказ от лечения ребенка при наличии медицинских показаний; оставление детей по месту проживания (пребывания) или на улице в возрасте или в ситуации, создающей угрозу их жизни и здоровью; рецидивы отравлений или бытовых травм у детей;

– наличие факторов, отрицательно влияющих на воспитание детей со стороны родителей или иных законных представителей несовершеннолетних:

– злоупотребление алкогольной и спиртосодержащей продукцией; употребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача;

– попрошайничество, проституция и другие;

– вовлечение детей в совершение правонарушений и антиобщественных действий (попрошайничество, проституцию, употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, употребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача и другие);

– жестокое обращение с детьми со стороны родителей или иных законных представителей несовершеннолетних (причинение вреда физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию);

– отсутствие контроля за воспитанием и обучением детей, приводящее к нарушению прав ребенка на образование или к совершению ребенком противоправных деяний (за исключением малозначительных) вследствие виновного противоправного поведения родителей или иных законных представителей;

– наличие в семье детей, находящихся в социально опасном положении;

– иные признаки, свидетельствующие о создании действиями или бездействием родителей или иных законных представителей несовершеннолетних социально опасных условий, а также условий, препятствующих нормальному воспитанию и развитию несовершеннолетних¹⁰.

Указанные основания, как признания несовершеннолетнего находящимся в социально опасном положении, так и признания семьи находящейся в социально опасном положении, подлежат выяснению и подтверждаться документально. К документам, подтверждающим названные основания, указанные методические рекомендации относят:

1) обращение несовершеннолетнего, его родителей или иных законных представителей, иных граждан, органов либо должностных лиц, журналы учета обращений граждан;

2) представление или иные документы органов и учреждений системы профилактики;

3) постановление КДНиЗП;

4) постановление органов внутренних дел, следственного органа Следственного комитета РФ, прокуратуры, суда в отношении несовершеннолетних;

5) приговор или постановление суда;

6) акт осмотра жилищно-бытовых условий семьи, в которой воспитываются несовершеннолетние;

7) иные документы.

7. Индивидуальная профилактическая работа определяется как деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий. Это понятие включает в себя два основных вида (уровня, этапа) деятельности субъектов профилактики.

В первую очередь речь идет о своевременном выявлении несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении. Такую деятельность в соответствии со своими полномочиями в данной сфере осуществляют субъекты профилактики: КДНиЗП, органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания, органы, осуществляющие управление в сфере образования, организации, осуществляющие образовательную деятельность, органы опеки и попечительства, органы управления здравоохранением и медицинские организации, органы внутренних дел. С этой целью субъекты профилактики в пределах своей компетенции: посещают несовершеннолетних и их семьи, обследуют места их проживания; проводят беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами; ведут различные виды учетов; выявляют правонарушения, совершенные против семьи и несовершеннолетних и самими несовершеннолетними; осуществляют иные полномочия.

На своевременное выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении направлен механизм информирования органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних иных субъектов профилактики о выявленных сведениях о нарушении прав несовершеннолетних либо о сведениях, которые указывают на социально опасное положение несовершеннолетнего и необходимость организации в отношении него профилактической работы (п. 2 ст. 9 комментируемого закона).

После выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении субъекты профилактики осуществляют деятельность по социально-педагогической реабилитации детей и подростков и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий. В ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» дано легальное определение социальной реабилитации ребенка, под которой понимаются мероприятия по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнео-беспечения, усилению заботы о нем. В доктринальных источниках социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних определяется как «педагогический процесс реализации системы мер, направленных на выявление внутренних ресурсов личности несовершеннолетнего, восстановление, коррекцию или компенсацию нарушенных психофизических и социальных функций, социального статуса и активизацию его жизнедеятельности в социуме, формирование положительного социального опыта, социально-ценностных отношений, способствующих преодолению трудных, критических ситуаций»¹¹.

По смыслу комментируемого закона, отталкиваясь от приведенных дефиниций, под социально-педагогической реабилитацией несовершеннолетних следует понимать социальные и педагогические мероприятия (оказание социальных и педагогических услуг) по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнеобеспечения, усилению заботы о нем.

Социально-педагогическая реабилитация детей и подростков и пре дупреждение совершения ими правонарушений и антиобщественных действий могут быть разделены лишь условно. Социально-педагогическая реабилитация является одной из форм профилактики правонарушающего (деликвентного) поведения подростка. Профилактика правонарушений в качестве одной из составляющих включает в себя и профилактику антиобщественных действий, т. к. именно антиобщественные действия формируют необходимую основу для правонарушающего поведения подростка.

Профилактика правонарушений подростков предполагает осуществление деятельности, направленной на недопущение их совершения путем выявления и устранения причин преступлений и условий, способствующих их совершению, оказания предупредительного воздействия на несовершеннолетних. Помимо социально-педагогической реабилитации, профилактика правонарушений несовершеннолетних предполагает использование субъектами профилактики разнообразного арсенала форм предупредительной деятельности: социальная адаптация, ресоциализация и реабилитация, оказание психологической и правовой помощи, бытовое и трудовое устройство, содействие в получении образования, восстановлении социальных связей, устройство в семью, осуществление надзора и контроля поведения и многие другие. Формами профилактики правонарушений несовершеннолетних следует считать применение к ним в предусмотренных законом случаях мер принудительного воздействия и привлечение к юридической ответственности.

Такая работа проводится в соответствии с нормами комментируемого закона, иных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность отдельных субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Приведем отельные полномочия некоторых субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в рассматриваемой сфере.

КДНиЗП в пределах своей компетенции обеспечивают оказание помощи в бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений УИС либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, оказание помощи по трудоустройству несовершеннолетних (с их согласия), а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних.

Учреждения социального обслуживания предоставляют социальные услуги несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации, оказывают им помощь в соответствии с индивидуальными программами социальной реабилитации, принимают участие в организации их досуга, развития творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания, а также оказывают содействие в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, оказывают социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним.

Организации, осуществляющие образовательную деятельность, оказывают социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении; обеспечивают организацию в образовательных организациях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов и привлечение к участию в них несовершеннолетних; осуществляют иные виды деятельности.

Названные полномочия субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних более детально регламентированы на региональном и ведомственном уровнях.

8. В заключительном абзаце комментируемой статьи дается обобщающее понятие профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Под ней законом понимается система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Речь идет о любых не противоречащих законодательству, правам и интересам несовершеннолетних мерах, которые направлены на выявление, устранение причин и условий, способствующих их безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям. Формы и содержание этих мер определены как нормами комментируемого закона (подробно будут рассмотрены ниже), так и положениями других федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов в этой сфере (см. комментарий к ст. 3).

Система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних предполагает осуществление индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, реализацию мер общей профилактики, работу с группами (коллективами) несовершеннолетних и их социальным окружением.

Индивидуальная профилактика предполагает работу с самим несовершеннолетним и (или) его социальным окружением. Общая профилактика предполагает оказание направленного воздействия не неопределенный круг лиц (несовершеннолетних и членов их семей), за счет использования возможностей средств массовой коммуникации (средств массовой информации, социальных сетей интернета, наглядной агитации и других форм)¹². Промежуточным видом профилактики является работа с малыми группами несовершеннолетних и их социальным окружением. К ним следует относить коллективы классов, групп (отрядов) несовершеннолетних в местах отдыха, специализированных учреждениях, местах социальной изоляции. Сюда следует отнести и работу субъектов профилактики с родителями и иными законными представителями несовершеннолетних в образовательных организациях.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних может осуществляться на общесоциальном и специальном уровнях. Общесоциальный уровень профилактической работы характеризуется тем, что составляющие его меры предполагают устранение социальных противоречий в политической, социальной, нравственно-психологической, культурной, информационной и духовной сферах общества. Направленные на решение задач в указанных сферах, эти меры попутно устраняют негативные процессы и явления, опосредованно выполняя функцию профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Общесоциальный уровень предполагает устранение базовых причин и условий детской безнадзорности и беспризорности, таких как низкий уровень жизни, бытовая и жилищная неустроенность, нищета, недостатки семейного и школьного воспитания и многие другие. На этом уровне центральную роль играют субъекты профилактики, не относящиеся к правоохранительным органам, способные обеспечить устройство и воспитание детей, оказание разнообразных социальных услуг семьям, находящимся в социально опасном положении.

Субъекты профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних из числа правоохранительных органов в общесоциальной профилактике участвуют весьма ограниченно. Однако, на основе анализа обстановки на обслуживаемой территории, причин, условий и обстоятельств совершения правонарушений, они вносят соответствующие представления (реагируют в иных предусмотренных законом формах) в органы государственной власти и местного самоуправления о необходимости устранения выявленных причин и условий, способствующих совершению правонарушений и принятия иных предупредительных мер.

Профилактическая работа на специальном уровне характеризуется совокупностью мер, направленных на выявление причин и условий, способствующих безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, применение мер принудительного воздействия и привлечение, при наличии к тому оснований, виновных лиц к юридической ответственности. На этом уровне преимущественно происходит устранение условий безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних путем применения специальных правоохранительных мер правового, организационного, информационного и технического характера. Масштаб их применения, как правило, намного меньше, чем у общесоциальных мер. Этот уровень требует специальных криминологических знаний у субъектов профилактической деятельности, которые необходимы при осуществлении профилактических мероприятий, разработке комплексных планов и целевых программ, выработке и реализации профилактических мер. Именно на этот уровень приходится основной массив деятельности правоохранительных органов по профилактике безнадзорнсоти и правонарушений несовершеннолетних¹³.