Violencias que persisten

Fuente: Sergio Uribe, “El desarrollo alternativo y la estrategia colombiana: el vacío de una política de Estado”, Acción Andina 2, n.° 2 (1998):67-77. Ricardo Vargas M., Desarrollo alternativo en Colombia y participación social: propuestas hacia un cambio de estrategia (Bogotá: Diálogo Inter-Agencial en Colombia, 2010). Ricardo Vargas M. “USAID’s Alternative Development policy in Colombia A critical analysis” TNI Drug Policy Briefing, Nr. 38 (Octubre de 2011). Presidencia de la República de Colombia Acción Social, Universidad de los Andes, IICA, Seminario Internacional La política de Desarrollo Alternativo y su Modelo Institucional-Retos y Desafíos, Memorias 7 y 8 de septiembre de 2004. Omar Gutiérrez, Desarrollo rural alternativo y economía política de la coca en el Meta 1982-2004, (Bogotá: ASDI UNDP Colombia, 2005). Unidad Administrativa para la Consolidación, Lineamientos de la política nacional de consolidación y reconstrucción territorial (PNCRT) (Bogotá: 14 de enero de 2014).

Las principales características que se desprenden del proceso informado, son:

• Con narrativas y énfasis distintos, todas las políticas sobre desarrollo alternativo se han inscrito estructuralmente en la estrategia de reducción de la oferta de drogas. Un elemento común en todas las políticas de desarrollo alternativo (DA) es que han buscado una reducción de áreas de siembras, mediante intervenciones en zonas productoras de materia prima para producir psicoactivos prohibidos. Se trata de una versión nacional de la estrategia internacional del efecto multiplicativo de los precios del mercado de psicoactivos, de modo que acciones para reducir la oferta tengan un impacto al alza sobre precios en los mercados internacionales y de esa manera incidir en la disminución de la demanda.

• Han sido caracterizadamente políticas de gobierno y no políticas de Estado. En cada nuevo gobierno se han creado contenidos de las políticas de DA que desconocen las decisiones del antecesor; en consecuencia, se crea una nueva institucionalidad que en todos los casos ha dependido de entidades adscritas a la Presidencia de la República. Se puede afirmar que el único intento de continuidad se dio con la política de consolidación del primer período del presidente Santos (2010-2014) frente a la misma estrategia del presidente Álvaro Uribe (2002-2010), pero tuvo una vida efímera. Generalmente, las políticas no parten de un balance riguroso del pasado, sino que desechan las experiencias que podrían aportar lecciones aprendidas que enriquecerían la memoria institucional.

• Un DA implementado en contextos de conflicto armado. A partir de la caracterización de la economía de la coca como fuente de financiación de la guerra, paulatinamente las decisiones sobre DA se han articulado para impedir el beneficio de la producción por parte de grupos armados o para consolidar el control de territorios, luego de acciones ofensivas de las fuerzas de seguridad. Ese proceso gradual y que cobra su máxima expresión con el Plan Colombia le imprimió características muy particulares en el contexto internacional al DA, ámbito en el cual aparece el papel definitivo de las Fuerzas Armadas y de policía antinarcóticos como actores determinantes en la reducción, tanto de los cultivos de coca, como del control de esos mercados ilegales.

• La cooperación internacional en DA ha sido fluctuante , y en algunos casos su papel ha sido limitado por las prioridades que se establecen al inscribir el DA como parte del dispositivo contrainsurgente. Los efectos han sido diversos y a veces muy negativos; se destaca la fumigación aérea de programas de DA de entidades como la cooperación alemana (entonces GTZ) o incluso la afectación de proyectos de la cooperación de Estados Unidos (USAID). En este último caso, la injerencia de Estados Unidos no ha sido homogénea, pues ha combinado estrategias inscritas en reducción de la oferta, ha propiciado experiencias de DA como complemento a operaciones contrainsurgentes, al calcular a la vez eventuales procesos de desplazamiento de poblaciones, y, finalmente, ha apoyado experiencias piloto de seguridad para la inversión, con el fin de consolidar las áreas “despejadas”. En la cooperación multilateral se evidencia una constante: su concepto sobre DA ha cobrado una vigencia que continúa hasta hoy, y sus implicaciones institucionales y financieras se han mantenido en una especia de caja negra, con muy pobre información pública y escasa transparencia.

• Las políticas de DA en Colombia han carecido históricamente de un enfoque de desarrollo rural. Como se ha observado, las políticas han oscilado entre su inscripción antinarcóticos y como parte del dispositivo contrainsurgente, con serias implicaciones frente a los productores, quienes han sido recurrentemente caracterizados como parte de la cadena del narcotráfico y/o como colaboradores de los grupos armados. En consecuencia, los productores han sido implicados en una doble criminalización, que a su vez ha borrado conceptualmente el origen social, económico y cultural de la producción de materia prima para procesar psicoactivos prohibidos. Solo en contadas ocasiones se ha reconocido teóricamente la problemática social subyacente, y en muy pocas se ha vinculado directamente como una situación que obedece a una estructura agraria excluyente, concentradora de la propiedad agraria, expulsora de pequeños campesinos de la formalidad productiva, la cual propicia dinámicas de colonización que derivan en vínculos con la producción ilegal.

• Como consecuencia de lo enunciado, tanto las políticas como la institucionalidad han sido ajenas a una articulación permanente con autoridades responsables del desarrollo rural o de la problemática ambiental, como el Ministerio de Agricultura o el Ministerio del Ambiente. Generalmente, han sido sustituidas por instancias y entidades con una vida efímera, desconocidas por cada nuevo gobierno, que a su vez repite el ciclo, al desechar literalmente la memoria institucional. En detrimento de un perfil técnico, estas instancias han sido usadas frecuentemente como botín burocrático clientelista, amén del favorecimiento de otras agendas de carácter político.

• El desarrollo alternativo ha tendido a usar modelos homogéneos ante una realidad compleja, diversa y con actores diferenciados

El centralismo que ha caracterizado las decisiones en DA ha tenido fuertes implicaciones. En primer lugar, no ha reconocido las especificidades étnicas y culturales en la producción de coca, situación que ha llevado a un conflicto de intereses, ya que el discurso de la erradicación riñe con los cultivos de uso tradicional. Así mismo, ha ignorado los modelos productivos diferenciados desde enfoques étnicos como soporte de alternativas ante los cultivos para uso ilegal. Esto implica actuar por encima de las dinámicas territoriales propias, jurisdicción y autoridades tradicionales, todo lo cual acarrea deslegitimación del Estado y desconocimiento de perspectivas diferenciadas, que obedecen al carácter multiétnico y pluricultural de los pueblos existentes en Colombia.

Así mismo, se observa la debilidad para generar programas de promoción y acceso de mujeres a los proyectos de sustitución y como líderes de sus organizaciones. También es limitado su reconocimiento como sujeto de derechos en los diferentes programas y existe una ausencia de garantías para su participación en el proceso de toma de decisiones. En general, se ha observado el desconocimiento a un enfoque diferenciado, como mujeres en la implementación de los programas y, en consecuencia, a su validación como protagonistas con capacidad de decisión en los procesos locales y regionales.

En segundo lugar, el papel de alcaldías y gobernaciones ha sido muy limitado, y se ha generado un paralelismo en la ejecución de proyectos muchas veces desarticulados de los planes de desarrollo local y regional. En tercer lugar, se ha reiterado un modelo desde el centro a las regiones en el que no se reconoce el papel proactivo de las comunidades, sino que se imponen unas condiciones sustentadas en el manejo de presupuestos centralizados que condicionan las dinámicas de la vida local.

Experiencias internacionales exitosas y su contraste frente al caso colombiano. Una breve presentación del caso Tailandia y su política de desarrollo sostenible

Tailandia es considerado como uno de los pocos países en el mundo con una experiencia exitosa en materia de alternativas frente a un serio problema de economía ilegal del opio. La complejidad del problema se sitúa hacia finales de los años sesenta en las partes altas de su territorio, principalmente en la zona norte, hacia las fronteras con Laos y Birmania, en las provincias de Chiang Mai y Chiang Rai, con cercanía a China. En estas zonas el país sufría la presión de las comunidades nativas alejadas de los centros de comercio y marginadas social y económicamente; por otro lado, se encontraban procesos de colonización interna de etnias (karen, hmong, yao, akha, lahu y lisu) sin acceso a la tierra, con altos niveles de pobreza y sin opciones de ingreso²⁸.

Unos y otros encontraban en la producción de opio una alternativa de ingreso, hasta convertirse hacia los años setenta en el tercer productor mundial, con mercados internos, pero también articulados con las rutas internacionales del llamado triángulo de oro (lugar de confluencia de los ríos Ruak y Mekong), hacia Europa y Estados Unidos. La situación implicó un impacto devastador en deforestación de los bosques de las partes altas, crecimiento de estructuras criminales transnacionales y una fuente de ingreso para los grupos rebeldes de los años setenta.

¿Cómo manejó Tailandia un escenario tan complejo en la producción del opio para fines ilícitos?

• En los recorridos del rey Bhumibol por el territorio y observando la gravedad del problema para el país, se propuso crear una política de Estado que implicó cortar de raíz la interferencia de los juegos políticos electorales en el manejo de la instancia rectora del DA y para ello la familia real asumió su gestión, a través de la creación de la institucionalidad que le ha permitido un control que cumple cerca de 50 años. La entidad clave en ese propósito se denominó Proyecto Real.

• También asociado con lo anterior, se propuso la formulación de una política realista de largo plazo, al calcular que lograr un territorio libre de opio con fines ilícitos demoraría 30 años.

• El impacto ambiental de las zonas altas del territorio, con una pérdida exponencial de las coberturas boscosas para la siembra del opio o el uso irracional de la madera, fue tal vez la principal preocupación; así, por medio de la Fundación del Proyecto Real, la reforestación ha sido una constante, a la vez que ha desempeñado un papel central en la mejora del ingreso para las comunidades.

• Técnicamente, el proyecto involucra una compleja, pero exitosa articulación entre investigación, permanentemente volcada a las políticas de desarrollo específicamente dirigidas a las economías campesinas, y estudios rigurosos de mercado. La investigación y en general el proyecto estratégico arrancó con procesos de estudios de suelos, conocimientos de su vocación de uso y limitantes, ubicación y solución de conflictos de uso, y adaptación de los productos para ser promovidos en armonía con las pretensiones de recuperación de las áreas ambientalmente clave.

• Para facilitar el impacto de los fines estratégicos del modelo, se crearon 38 centros de desarrollo ubicados en sitios clave dentro de las zonas por recuperar y desarrollar. Estos centros y en general la estrategia estuvo coordinada con instancias e institutos especializados en desarrollo rural (institutos de riego, cosecha y manejo de poscosecha, centros de acopio, administración y manejo contable, comercialización, entre otros). En el proceso investigativo, el involucramiento permanente de las universidades y centros especializados, principalmente en las regiones, ha sido fundamental.

• Existe un elemento de orden estratégico alrededor del cual han girado los diferentes aportes de la cooperación internacional: para el Proyecto Real, la erradicación del opio no fue el aspecto principal ni una condición previa a la intervención en las zonas productoras, sino que se diseñó para que ese desenlace fuera el resultado de la creación de condiciones que permitieran la sostenibilidad del proceso. Todos los esfuerzos se inscribieron en este propósito, de modo que cuando se creó el soporte ambiental, productivo y de comercialización, los productores arrancaron o abandonaron la producción de opio y se involucraron dentro de la estrategia haciéndola suya, aspecto que se promovió desde el desarrollo de procesos de orden social y económicos, como el acceso a la salud, la generación de una infraestructura para la comercialización y el desplazamiento de la población, y el acceso a la educación —no solo básica, sino técnica y universitaria— volcada a promover procesos de investigación para fortalecer las dinámicas regionales. Con paciencia, planearon un programa que lograría en un lapso de entre cuatro y cinco años el abandono de los cultivos ilícitos de opio.

• El enfoque de todo el esfuerzo tailandés en materia de alternativas frente a la dependencia de la economía ilegal de las drogas no se centró en la búsqueda de “productos estrella” capaces de competir con el opio, sino que prevaleció un enfoque de mejora en la calidad de vida (livelihood), lo cual soporta la integralidad del proceso y la adaptación permanente de la investigación sobre productos y su comercialización asegurada, que hoy suman más de 150 variedades, amén de actividades no agropecuarias, que para algunas localidades se ha convertido en opción de vida, como la joyería, los bordados, las artesanías de alta calidad y el turismo, con iniciativas que no rompen los logros en materia ambiental. Este mismo enfoque (livelihood) ha venido siendo propuesto por investigadores conocedores en profundidad del caso del opio en Afganistán²⁹. En general, los productos —solo los de origen agrícola— que han sido adaptados a la sostenibilidad del proceso se inscriben en una variedad de especies de árboles frutales, vegetales, flores, cereales, yerbas de diferentes usos, granos, tés, plantas para reforestación, cafés.

• Incluso situaciones complejas, como la presencia de migrantes birmanos en la frontera en Chian Mai que cultivaban opio y convertían el asunto en un problema se seguridad nacional, pudieron ser manejadas exitosamente con políticas de acceso a la tierra, por medio de su compra y posterior entrega para uso (comodatos), acompañados de la instalación de un centro de desarrollo, con un manejo integral de investigación, incluyendo manejo de poscosechas y comercialización asegurada; así, se combinaba la producción especializada de hortalizas, con procesos de optimización en su manejo para el acceso a mercados internacionales.

El éxito del programa se replica en otras áreas de economías campesinas, con el fin de incidir en los indicadores de mejora en la calidad de vida, más que reducir la meta a un problema solo de ingresos monetarios.

Como resultado, Tailandia logró reducir los niveles de deforestación, preservó ecosistemas estratégicos para la sostenibilidad del proceso, bajó al mínimo la producción de opio y logró afirmar un sentido de pertenencia de sus habitantes de zonas que se mantuvieron muy apartadas de las políticas de desarrollo.

A modo de síntesis, del proceso en Tailandia se puede observar la siguiente afirmación:

El rey Bhumibol se dio cuenta [de] que el opio estaba incrementándose principalmente por la extrema pobreza de los campesinos y que la generación de mejores alternativas podría erradicar más efectivamente el opio que lo que lograba el ejército o la policía.³⁰

Reteniendo esta estrategia validada como tipo ideal, volvamos al caso colombiano para contrastar algunos elementos clave.

Variaciones de la política de desarrollo alternativo en Colombia en el marco de los diálogos de paz

Con el diálogo para el fin del conflicto se identificaron algunos problemas clave y vacíos conceptuales que aparecen en la historia del DA. Más allá de criminalizar a los productores, se buscó superar el problema socioeconómico que subyace en la alta dependencia de algunas regiones frente a la economía ilegal de la coca. No obstante, estas pretensiones entran en dinámicas muy problemáticas, en primer lugar, por la estructura institucional de implementación prevista y que terminó reproduciendo los viejos modelos Estado-céntricos y centralistas, por medio de la creación de una instancia que asumió la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)³¹. Si bien el decreto de creación del PNIS demandó un tratamiento de la estrategia de sustitución como política de Estado, en la realidad de hoy, con el gobierno Duque, se ha buscado modificar esa estructura para volverla una vez más una política de gobierno.

Es decir, Colombia hoy no logra crear una política estatal frente a los cultivos de uso ilícito que garantice procesos de mediano y largo plazo de la forma en que se observó en la política de Tailandia. Los vaivenes políticos de cada cuatro años golpean seriamente las posibilidades de establecer una institucionalidad sólida y competente.

En segundo lugar, y como consecuencia del reconocimiento socioeconómico y político en el problema de los cultivos de uso ilícito, los acuerdos para el fin del conflicto acertaron en establecer un vínculo entre la creación subsidiaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) como componente de una reforma rural integral (RRI) (punto 1 de los acuerdos). Sin duda, la mayor contribución de la nueva caracterización que se incorporó en los acuerdos es el reconocimiento de estar frente a un problema que se deriva de una estructura agraria que, como también lo señala la Misión para la Transformación del Campo, se caracteriza por la excesiva concentración de la tierra, lo cual se convierte en fuente constante de conflictos, muchos de ellos asociados con la expansión de la frontera agraria; esto, a su vez, sigue generando serios problemas ambientales, tanto por la deforestación a la cual ha dado lugar a lo largo y ancho del territorio, como por la ocupación productiva de zonas altas ambientalmente críticas, como los páramos.

Al mismo tiempo, el largo conflicto interno con organizaciones guerrilleras se agudizó en períodos más recientes por la expansión del paramilitarismo y su fuerte presencia en la vida política en varias regiones, así como por el narcotráfico, que ha financiado y creado nuevas formas de violencia que se han traducido en el despojo de tierras, tanto para beneficio de esas estructuras, como para la élite tradicional con dominio regional e incidencia política nacional. Todo este escenario ha profundizado la brecha social, económica y política entre diversos territorios, entre la ciudad y el campo, lo que ha generado exclusión y marginalidad, incluyendo a la mujer rural³². Sin embargo, la complejidad en la implementación de ese reconocimiento conceptual es gigantesca.

Por un lado, la apuesta tiene dificultades políticas en el marco de la normatividad para la implementación del Acuerdo, en el que se dilata lo pertinente a la RRI y el trato penal diferencial a productores. Al ser considerado el PNIS como un capítulo de la RRI, en la práctica el accionar del PNIS quedó estructuralmente limitado, dado el poder del sector de la élite que históricamente ha sido renuente a negociar políticas modernizantes para el agro colombiano, y que centraliza la acumulación y concentración de la propiedad de la tierra, situación agravada en los últimos años.

En términos del índice de Gini (medida que va de 0,0 o igualdad absoluta, hasta 1,0 donde un solo propietario posee todo el activo), en las 1.409.193 unidades de producción agrícola del censo de 2015, el Gini resultó ser de 0,902, el cual indica que la propiedad de la tierra en Colombia está muy próxima a la concentración absoluta³³. La falta de voluntad política del conjunto de la élite, incluida la que negoció el Acuerdo para finalizar el conflicto, se expresa también con el trámite de la llamada Ley Zidres (zonas de interés de desarrollo rural económico y social), que autoriza la concesión de baldíos a empresarios en zonas establecidas por la ley y el aporte de predios bajo diferentes modalidades a proyectos agroindustriales sin ningún límite³⁴.

El problema mayor radica en que, desde el punto de vista de la estrategia dominante para el sector agropecuario, el modelo agroindustrial de vocación agroexportadora, que implica consolidar grandes extensiones de tierra, se está imponiendo en Colombia. Hoy se sigue la senda de los ajustes legales para mantener o agravar la desigualdad en la distribución de la propiedad e incluso para amnistiar las ilegalidades, a la vez que estas grandes propiedades resultan valorizarse como fruto de las políticas de fomento.

El proceso de concentración de la tierra se mantiene, aunque ya la propiedad no sea lo único determinante: derechos de uso, concesiones, arrendamiento y otras figuras emergen, y en esa misma línea van las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) y el Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales (OSPTR).

En consecuencia, la agricultura campesina no tiene cabida dentro de este escenario, pues el modelo le apuesta exclusivamente a la gran empresa, con un agravante que en el caso colombiano tiene mal sabor histórico: la propiedad de la tierra no se concentra para producir, sino con fines especulativos o de control territorial³⁵. Aquí se configura otra fuerte diferencia con el modelo tailandés de DA, el cual, como lo hemos observado, desarrolló una apuesta estructural por las economías campesinas.

Adicionalmente, hay otras exigencias que se observan para lograr impactos dentro del acierto teórico, en cuanto a que no era posible que el PNIS se configurase independientemente de la RRI y teniendo en cuenta que los acuerdos del fin del conflicto establecieron por lo menos puntos de complementariedad.

Ese nexo demanda hoy muchas precisiones para saber exactamente los contenidos, tiempos, metodología, institucionalidad y tipo de coordinación para su implementación.

En ese reconocimiento de articulación se infieren unas exigencias institucionales de gran calado, lo cual implicaba replantear el modelo tradicional que se ha venido implementando, tal y como se observa en la historia que se ha sintetizado de las políticas de desarrollo alternativo.

En los acuerdos solo se esbozan los puntos de complementariedad e integración del PNIS con la RRI, y se alcanza a reconocer de manera general: legalización y formalización de la propiedad, adecuación de tierras, vivienda, asistencia técnica, estímulos a la economía solidaria y cooperativa, subsidios, generación de ingresos, crédito, mercadeo y comercialización, programa de compras estatales, provisión de bienes y servicios públicos.

En tercer lugar, no fue claro el reconocimiento a la diversidad socioeconómica, cultural y ambiental regional, y que demanda más flexibilidad en los procesos participativos y en los contenidos del desarrollo local. Desde el punto de vista territorial, el PNIS promueve los planes municipales y comunitarios de sustitución en el marco de la RRI; luego, los puntos enunciados de complementariedad deben ser aspectos que hacen parte de esos planes, los cuales deben estar referidos simultáneamente a las especificidades socioeconómicas, políticas y culturales de los lugares donde se establezcan.

Este aspecto supone una interrelación del DA con los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) que buscarían incidir en los entornos complejos de territorios afectados por la guerra. No obstante, los PDET se caracterizan por una conceptualización deficiente y mucho más su capacidad de coordinación interinstitucional, dada su práctica de ser receptor de insumos para el diseño de intervenciones desde el centro, abandonando la idea de ser una herramienta pública que se compromete con transparencia en la materialización de las demandas de la ciudadanía de los territorios objetivo de su intervención³⁶.

En conclusión, el PNIS demanda procesos de interrelación con otras políticas públicas del orden nacional, referidas a la RRI por un lado y, por otro, tiene que anclar sus contenidos en dinámicas locales que se concretan en los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo, en conexión con los PDET. Esto para garantizar una articulación entre los ámbitos nacional, regional y local, amén de fijar un norte más asociado con la problemática estructural del campo colombiano. Para ello, el Acuerdo de Paz contempla que el mismo PNIS pondrá en marcha un proceso de planeación participativa.

Esto quiere decir que, antes de acuerdos familiares de sustitución, debió existir un escenario de planeación con las comunidades productoras. Se entiende que la planeación versa sobre el conjunto de elementos de orden social (organización comunitaria, estructura de redes, comunicación, necesidades de infraestructura social y acceso a educación, procesos de formación técnica, salud), económico (potencial productivo, uso del territorio, comercialización, acceso a crédito, tierra, generación de ingresos, necesidades de infraestructura de vías), ambiental (fuentes de agua, bosques, calidad de suelos y acciones para su preservación, incidencia de cambio climático, flora, fauna), político (calidad de la institucionalidad existente y medidas de creación y/o fortalecimiento, cultura democrática, acceso a las entidades del Estado).

El desafío en la planeación previa demandada contrasta con la ausencia de compromiso de instituciones más robustas en desarrollo rural y en políticas agropecuarias, lo cual llevó a que el PNIS, sin tener la fortaleza institucional, ni un número suficiente de funcionarios y sin experiencia en temas complejos asociados con productividad o acceso a recursos para la producción campesina, haya desarrollado sobre la marcha acompañamientos puntuales alrededor de capacitación socioempresarial, apoyo a gestión de proyectos, asistencia técnica predial, etc., sin que se hubiesen enmarcado en una estrategia consistente de desarrollo rural³⁷.

Por su parte, la ART, entidad responsable del enfoque territorial inició su proceso a paso lento y, como se señaló, sin claridad conceptual ni capacidad de coordinación interinstitucional, todo lo cual generó una percepción de inseguridad en la implementación misma, agravada por la incertidumbre con el cambio de gobierno (en agosto de 2018), en contextos en los que han primado políticas gubernamentales por encima de una visión de Estado.

Para un analista, los PDET no han podido cumplir sus objetivos, porque han quedado aislados, sin integrarse con otras entidades que tienen relación con el ordenamiento del territorio³⁸. A ello se agrega la necesidad de superar la heterogeneidad metodológica que domina en los enfoques, lo cual hace que sean muy diversos tanto los criterios desde los que se asume el ordenamiento, como sus aproximaciones en el terreno. También, se debe superar la falta de una visión de conjunto que involucre las aglomeraciones y sus territorios, y la debilidad de los ingresos propios originados en los impuestos al suelo y la dinámica urbana³⁹.

Finalmente, el crecimiento exponencial de las áreas de cultivos de uso ilícito en el período de conversaciones de paz incrementó los desafíos espaciales y territoriales para la incidencia de la estrategia acordada, al pasar de 96.000 hectáreas en el 2015 a 146.000 hectáreas en el 2016, según mediciones del sistema de monitoreo SIMCI; y luego, según el Ministerio de Defensa, al pasar a 180.000 hectáreas al 31 de diciembre de 2017, es decir, casi el doble del área con la que arrancó el proceso de diálogo⁴⁰.

Este hecho presionó la vigencia del modelo de erradicación previa como el objetivo fundamental, con el fin de mostrar resultados en el corto plazo. Aquí aparece otra diferencia estratégica con el modelo tailandés: mientras este país situó en un segundo plano la erradicación anticipada del opio y centró sus esfuerzos en crear las condiciones de sostenibilidad en el mediano y largo plazo incluidas las nuevas fuentes de ingreso para los productores, el caso colombiano invierte la relación y convierte la disminución de áreas como el problema principal, lo cual desvirtúa el alcance y sentido de las políticas de desarrollo, pues quedan reducidas a sortear un problema de ingresos en el corto plazo para el productor, mientras desconocen el enfoque de buen vivir (livelihood) que caracteriza la experiencia tailandesa.

Un breve balance al finalizar la administración Santosy el inicio de la gestión de Duque

El PNIS no desarrolló un proceso de planeación previo a toda su gestión, sino que, presionado por los compromisos de reducción de áreas de coca, se dedicó a desarrollar el máximo de acuerdos colectivos y luego individuales, de modo que rápidamente se obtuviesen cifras de erradicación por parte de las comunidades.

Esto hizo que a lo largo del proceso y hasta noviembre de 2018 se generase una especie de desbalance que se volvió estructural, con un gran número de pactos colectivos, que alcanzaron cerca de 134.000 familias y unos 103.000 pactos individuales; de ellos, solo 60.000 familias recibieron al menos un pago. Existen casos socialmente agravados, como Caquetá, donde algunas familias recibieron un pago en mayo de 2018 —pese a erradicar su coca—, pero a noviembre de ese año no habían recibido más desembolsos. Es decir, la capacidad institucional del PNIS fue desbordada por la gran cantidad de pactos que fueron firmados a lo ancho y largo de las zonas productoras.