Как устроено право: простым языком о законах и государстве

Признаки государства

В современной юридической науке государство определяют через его признаки. Соответственно, еще одно определение государства, помимо указанных выше, выглядит следующим образом: государство – это организация, которая имеет следующие признаки:

• руководство, отделенное от основной массы населения и обладающее властью над ним;

• специальный аппарат управления и принуждения;

• территория;

• население;

• суверенитет;

• общеобязательный характер актов государства (законов, судебных решений и др.);

• монополия на легитимное насилие;

• наличие государственной казны и налогов.

А теперь подробнее про каждый из этих признаков.

Руководство, отделенное от основной массы населения и обладающее властью над этим населением, – важнейший признак государства. В первобытном мире такого руководства не было. Люди просто выбирали в вожди умного и опытного человека, который выполнял свои основные обязанности, но одновременно решал споры и конфликты. Но в современном государстве есть один или множество лидеров, чьи указания все должны исполнять. Признак «руководство, отделенное от основной массы населения…» в научной литературе также называют наличием публичной власти.

Специальный аппарат (механизм) управления и принуждения – это государственные органы, при помощи которых руководство управляет обществом. Ведь недостаточно просто отдать приказ – надо чтобы люди правильно выполняли его и боялись нарушать. Поэтому государство создает отдельные организации с особыми полномочиями – государственные органы (госорганы). Министерства, ведомства, прокуратура, суды, полиция – все это государственные органы. Все вместе они образуют тот самый «государственный аппарат управления и принуждения», который также иногда называют государственным механизмом или государственным аппаратом.

С территорией и населением все, надеюсь, и так понятно. Государство имеет строго установленные государственные границы, внутри которых оно работает, и население, которым оно управляет.

Суверенитет – верховенство государственной власти внутри страны и независимость в отношениях с другими государствами. Подробнее про это понятие я расскажу ниже.

Общеобязательный характер актов государства означает, что только государство может выпускать обязательные для всех законы, подзаконные акты и судебные решения.

Словосочетание «монополия на легитимное насилие» выглядит немного пугающе. На деле это всего лишь право принуждать граждан исполнять принятые государством решения. Ведь в каком-то смысле любая ситуация, когда человека заставляют делать то, чего он не хочет, – это насилие. Люди часто не хотят платить налоги, служить в армии, садиться в тюрьму за преступление. Принуждать их к этому может только государство, и больше никто. Никакой человек без соответствующих полномочий не может сам заключить человека в тюрьму, даже если тот совершил преступление. Это функция специальных людей: государство назначает их и дает им инструкции, оборудование и здания. Слово «легитимный» означает «правомочный, общепризнанный, законный» – то есть жители страны признают такое насилие правильным и допустимым.

Наличие государственной казны и налогов – необходимый признак государства, потому что на содержание этой организации нужны деньги. Те, кто работает на государство, должны получать зарплату, а также иметь рабочие места, автомобили, компьютеры и другие вещи. Чтобы образовалась казна, со всех граждан и организаций на территории государства периодически взимают фиксированные платежи – налоги.

Есть еще факультативные признаки государства: символика (флаг, герб, гимн), государственный язык, денежная единица, армия и международное признание. Эти признаки называют факультативными, потому что государство может существовать и без них. Некоторые государства не имеют армии (например, Исландия или Андорра), некоторые используют чужую валюту (например, Зимбабве – доллары США, а частично признанное государство Косово – евро). Но большинство государств все же имеют эти факультативные признаки.

Суверенитет

Жители России часто смешивают понятия «суверенитет» и «независимость». Но на самом деле термин «суверенитет» ближе по смыслу к понятию «власть».

Самое простое определение этого слова: суверенитет – это верховенство государственной власти во внутренних делах, независимость государства во внешних делах и единство и полнота государственной власти. Поясню значение каждого из элементов этого определения.

Верховенство государственной власти говорит о том, что власть государства на его территории – выше любой другой власти. Никто не может отменять действие официально существующих законов или устанавливать свои законы внутри государственных границ. Если часть территории государства контролирует террористы, мафия, религиозная секта или другое государство, значит, государственный суверенитет на данную территорию не распространяется.

Также верховенство государственной власти означает, что государство вправе вмешаться в любую ситуацию: в споры между мужем и женой, работодателем и работником, детьми и родителями, в религиозные процедуры, традиции, обычаи. Власть работодателя или родителей, политических, религиозных или профсоюзных лидеров, личная жизнь, мораль, религия – все они менее значимы, нежели власть государства.

Независимость и самостоятельность государственной власти на международной арене означает, что государство (точнее – его руководство) само решает, с кем дружить и ссориться, в какие международные организации вступать и с кем заключать международные договоры. Никто не вправе указывать государству, как оно должно вести внешнюю политику – естественно, пока оно не вторгается на чужую территорию или иным образом причиняет вред окружающим.

А единство и полнота государственной власти подразумевает, что чиновник, судья или депутат не имеют своего собственного кусочка власти, а представляют всю власть государства. Каждое свое действие они совершают от имени государства, и именно государство в результате их действий приобретает права и несет обязанности.

Функции государства

Государство управляет обществом сразу по многим направлениям. В юридической науке выделяют несколько основных направлений и называют их функциями государства.

Функции государства делят на внутренние и внешние. Внутренние функции – это то, что государство делает в пределах своих границ, внешние функции – это то, как государство взаимодействует с другими государствами.

Главные внутренние функции – экономическая, политическая, правовая и социальная.

Правовая функция наиболее проста и очевидна. Государство, как я уже сказал, устанавливает свою правовую систему на определенной территории. Депутаты в парламенте разрабатывают и принимают законы, министерства и ведомства издают подзаконные акты, чиновники и полицейские следят за выполнением законов и привлекают нарушителей к ответственности, суды разбирают правовые конфликты.

Экономическая функция государства заключается в том, что его представители стимулируют развитие экономики в оптимальном режиме. Главный способ – Центральный банк печатает в нужном количестве деньги, необходимые людям для обмена одних товаров на другие. Кроме того, чиновники управляют государственными предприятиями или выдают льготные кредиты малому бизнесу, запрещают или разрешают ввоз и вывоз товаров, или устанавливают на них таможенные пошлины, увеличивают налоги на одни отрасли экономики и уменьшают на другие.

Политическая функция государства проявляется в обеспечении народовластия, защите стабильности и гармонии в обществе, сдерживании национальных и классовых противоречий. В государстве должны проходить честные и свободные выборы и референдумы, на которых определяется, чего именно хотят люди.

Социальная функция заключается в том, что государство должно поддерживать необходимый уровень жизни и обеспечивать своих граждан жильем, работой, медицинским обслуживанием и образованием. Для этого государство строит и содержит больницы, приюты, школы и выдает пособия инвалидам, безработным и матерям-одиночкам.

Теперь о внешних функциях. Первое – это взаимовыгодное сотрудничество с другими странами. Здесь наибольшее значение имеет международная торговля, но государства также могут сотрудничать друг с другом в сферах культуры, науки, образования и т. д. Второе – участие в решении глобальных проблем (нераспространение ядерного оружия, борьба с экологическим кризисом и др.). Третье – обеспечение национальной безопасности (или оборона страны). Это охрана госграниц, поддержание армии в боеспособном состоянии и отражение атак других государств. Четвертое – защита граждан, находящихся за пределами государства. Если с гражданином государства произошла беда за рубежом, он может обратиться в консульство своей страны, где ему должны оказать помощь.

Перечисленные функции государство может осуществлять в двух формах: правовой и организационной.

Правовая форма – это принятие обязательных для всех правил поведения. То есть государство принимает нормы права: кто и сколько налогов должен платить, кого и как наказывать за нарушения закона, каким образом проводить выборы и референдумы. А организационная форма – это непосредственное управление обществом. Это, например, когда госслужащие указывают, кто и что должен делать в конкретной ситуации, или сами что-то делают: задерживают правонарушителя, взимают штраф, конфискуют имущество.

Разделение властей

Один из важнейших принципов развитого государства – разделение властей. С этим принципом тесно связаны различия в формах правления, о которых я расскажу в следующей главе. Поэтому необходимо сразу разобраться с этим вопросом.

Еще древние греки и римляне поняли: опасно давать власть в руки одному человеку – лучше распределить полномочия между разными людьми. В Древних Афинах власть была разделена между несколькими органами: Народное собрание принимало законы и главные государственные решения, Совет пятисот и коллегии стратегов и архонтов непосредственно управляли городом, а правовые споры решал ареопаг. Нечто похожее было и в республиканском Риме: там власть была разделена между консулами, сенатом и комициями (народными собраниями).

Позже этот принцип позабыли. В Средние века во главе государств встали императоры, короли и цари, которые сами принимали законы и назначали всех чиновников и судей. При этом они могли отменить любой закон или судебное решение и снять с должности любого человека, то есть сохраняли за собой всю полноту власти.

В Новое время, когда на месте монархий стали возникать республики, вновь появилась идея о том, что власть нужно распределить между разными людьми.

Казалось бы, зачем нужен принцип разделения властей при демократии? Может быть, достаточно того, что лидер страны не получил власть по наследству, а избран народом? Например, люди избирают президента – так пусть он и решает, какие законы принимать, как управлять страной и как разрешать правовые споры. А если людям что-то не понравится, то они потом изберут кого-то другого. Многие, кстати, именно так и воспринимают власть президента – мол, у страны есть президент, зачем еще какая-то Государственная Дума или Конституционный суд.

Однако в такой ситуации может возникнуть ряд проблем.

Во-первых, президент может захватить власть навсегда. Человеку с неограниченными полномочиями это сделать несложно. Если ты принимаешь законы, то можешь прописать, что кандидат в президенты должен собрать миллион подписей граждан или иное де-факто невыполнимое требование. Если тебя слушаются судьи, можно возбудить уголовные дела против оппозиционных политиков. Если тебе подчиняются чиновники и полицейские, можно изгонять с избирательных участков наблюдателей, фиксирующих нарушения, то есть у такого президента есть много способов, чтобы остаться у власти навечно.

Во-вторых, отсутствие разделения властей мешает эффективно принимать решения. Например, чиновники могут попросить президента, чтобы тот приказал судьям не обижать их. После этого большинство споров между гражданами и чиновниками будут решать в пользу чиновников. То же самое могут попросить полицейские – и тогда судьи начнут выносить обвинительные приговоры в 99 % случаев. А если чиновники еще и могут влиять на принятие законов, то они попросят прописать более удобные правила – те, которые дают им больше власти и меньше ответственности.

Чтобы избежать таких печальных последствий, французский мыслитель XVIII в. Шарль Монтескьё разработал идею разделения властей. Он выделил законодательную, исполнительную и судебную ветви власти и посчитал, что они должны действовать независимо друг от друга: «Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»^[59].

Принцип разделения властей означает, что в стране не должно быть одной верховной власти. Все, кто работает на государство, разделены на три неравные части. Несколько сотен депутатов образуют парламент – это орган законодательной власти. Он занимается тем, что принимает законы – главные правила, по которым живет общество. Если страна крупная, там обычно несколько десятков тысяч судей, которые образуют судебную власть. Они решают, какие нормы права и как необходимо применить при наличии правового конфликта. Наконец, несколько сотен тысяч государственных служащих (министры, чиновники, полицейские) образуют исполнительную власть, которая непосредственно управляет обществом на основе законов.

В идеале эта система работает следующим образом. Чиновников (исполнительную власть) контролируют депутаты парламента (законодательная власть) – тем, что принимают законы, по которым чиновники действуют. Одновременно чиновников контролируют судьи (судебная власть). Судьи разбирают споры между чиновниками и гражданами и следят, чтобы чиновники не нарушали закон. Кроме того, депутаты парламента контролируют судей – ведь парламент принимает также законы, на основании которых судьи выносят решение. А судьи, в свою очередь, контролируют депутатов парламента: в частности, один из судебных органов – Конституционный суд – решает, не нарушена ли конституция при принятии какого-либо закона.

Описанная выше система – это разделение властей «по горизонтали». Существует еще разделение «по вертикали». Считается, что в унитарных государствах власть разделена между двумя уровнями: общегосударственным и местным, а в федеративных – между тремя (общегосударственным, региональным и местным). Каждый уровень власти также имеет свои полномочия и предметы ведения.

Принцип разделения властей заложен в конституциях многих стран. В России он провозглашен в ст. 10 Конституции РФ. Однако эта идея реализована крайне неудачно. У нас есть глава государства – президент, который не относится ни к одной из перечисленных ветвей власти, но имеет при этом чрезвычайно много полномочий. Он предлагает кандидатуры судей высших судов и назначает большинство остальных судей^[60]. Президент определяет, кто будет в правительстве^[61], и может в любой момент отправить его в отставку^[62]. Наконец, глава государства может распустить Госдуму, если депутаты дважды выразят недовольство работой правительства^[63] или трижды не захотят назначить председателя правительства, предложенного президентом^[64].

Еще больше власти президент получил после принятия конституционных поправок в 2020 г. Благодаря им президент имеет право инициировать отставку судей высших судов^[65], назначать Генерального прокурора без согласия Совета Федерации^[66] и отправлять еще не принятые законы на проверку в Конституционный суд^[67]. Все это еще больше усилило зависимость всех ветвей от главы государства.

При этом, чтобы отрешить от должности самого президента, нужно одновременное согласие Государственной Думы, Совета Федерации, Конституционного суда и Верховного суда^[68].

В этой ситуации принцип разделения властей не работает, потому что президент становится субъектом власти, которого никто не контролирует, но который сам контролирует всех остальных. Как результат – неэффективная работа государства, принятие плохих законов, вынесение несправедливых судебных решений и другие печальные последствия, которые мы наблюдаем последние 10–15 лет в России.

Происхождение государства

Существует несколько теорий, которые пытаются объяснить причины возникновения государства. Самые известные – классовая теория, теория общественного договора и теория насилия. Каждая из них указывает на один из главных факторов, благодаря которым могло возникнуть государство: богатство, разум или силу.

Классовую теорию разработали немецкие философы и экономисты Карл Маркс и Фридрих Энгельс. В советские годы эта теория в нашей стране считалась единственно верной.

По мнению создателей классовой теории, государство – это следствие классовой борьбы (или, если упростить, конфликта между богатыми и бедными). Дело в том, что изначально в первобытном обществе не было богатых и бедных, потому что не было почти никакого имущества: охотники и собиратели съедали все, что им удавалось добыть. Но позже люди изобрели животноводство и земледелие, начали накапливать скот и зерно, и вот у одних людей стало больше вещей, у других – меньше. Тогда первые, чтобы защитить свое имущество от вторых, создали государство.

Теория общественного договора (договорная теория) оформилась в трудах английских мыслителей Томаса Гоббса и Джона Локка и французского философа Жан-Жака Руссо. По их мнению, государство – это результат договоренности между людьми. Когда не было государства, все люди находились в состоянии войны «всех против всех»: любой человек мог сделать с любым другим человеком все что угодно, поскольку не было внешней силы, заставлявшей их вести себя хорошо. Чтобы прекратить этот постоянный конфликт и жить мирно, люди договорились отдать часть своих прав внешнему субъекту – государству, которое и охраняло бы всеобщий покой.

Теорию насилия придумали немецкие экономисты и философы Евгений Дюринг и Карл Каутский, а также польский социолог Людвиг Гумплович. Данная теория состоит в том, что государство создано в процессе завоевания для подчинения одних людей другим. Скажем, племя икс захватывает племя игрек и порабощает его. В результате представители племени икс перестают сами заниматься созидательным трудом, а только лишь управляют представителями племени игрек и образуют тот самый класс управленцев (прообраз чиновников, полицейских и судей), который необходим для создания государства.

Существуют и другие теории происхождения государства. Например, в Средние века появилась теологическая теория. Ее основоположники – христианские богословы Августин Блаженный и Фома Аквинский. По их мнению, государство сотворено Богом, а правитель подчиняется божественной воле.

В трудах древнегреческого философа Аристотеля и китайского мыслителя Конфуция появились элементы патриархальной теории. Согласно ей, государство выросло из семьи. Представим, что глава большого родоплеменного объединения был отцом или дедушкой большинству своих соплеменников. Соответственно, к вождю относились как к отцу, а позже, когда его потомки стали царями, люди перенесли на них это отношение.

Занятную психологическую теорию происхождения государства предложил российский и польский социолог и юрист Лев Петражицкий. Сторонники этого подхода ставят во главу угла эмоциональное состояние человека. Они считают, что люди в силу психологических причин делятся на две группы: первые – те, кто имеет лидерские качества и способен к организации масс, вторые – люди без стремления к чему-либо и способные лишь подчиняться. Соответственно, первая группа начинает командовать и управлять второй.

Из всего вышесказанного не следует, что верна какая-то одна теория, а остальные – пустой звук. Появление государства – процесс небыстрый, и на разных его этапах были важны разные факторы. Так что все теории происхождения государства (кроме, пожалуй, теологической) имеют определенный интерес и помогают объяснить причины появления этой организации.

Государство и местное самоуправление

Местное самоуправление – одна из форм власти в государстве, которая сама при этом не является государственной властью.

Дело в том, что при возникновении первых государств в большинстве из них рано или поздно устанавливались монархии, а страной начинал управлять монарх-суверен (король или царь). Он сам назначал судей, чиновников и губернаторов и сам издавал законы и указы. То есть все, кто имел в государстве хоть какую-то власть, получали ее из рук царя.

Но даже самый дотошный руководитель понимал, что есть уровень, на котором людям лучше самим решать свои проблемы. Это вопросы на уровне регионов, деревень и городов: починка дорог, уборка мусора, общественный транспорт. Вряд ли царь может разобраться, какие проблемы есть в конкретной деревне, назначить туда наиболее подходящего чиновника и следить за его деятельностью. Поэтому большинство правителей отдавали эти вопросы местным жителям. В итоге люди на самом низшем уровне власти сами избирали руководителей, которые решали вопросы местного значения.

Из-за этого в политической и юридической науке возникло разделение на «государство» и «местное самоуправление». Считается, что второе отделено от первого и напрямую с ним не связано. И такую связку – «государственные органы» и «органы местного самоуправления» – можно встретить во многих учебниках и книгах. Даже когда все органы власти в государстве избираются народом, считается, что в них существуют два этих уровня власти.

В Римской империи город, где всем свободным жителям за службу государству давали права римского гражданства и возможность самоуправления, называли «муниципиум» (municipium, букв. «носитель обязанностей»). От этого слова произошли современные термины «муниципалитет» (территория с местным самоуправлением, обычно город или крупный поселок), «муниципальный» (связанный с местным самоуправлением), «муниципальные органы» (органы местного самоуправления).

В федеративных государствах (в частности, в России) каждый регион обладает признаками государства, поэтому считается, что региональный уровень – это государственная власть, а уровень местного самоуправления начинается в городах и деревнях. Скажем, глава администрации (губернатор) и областная Дума Волгоградской области – это еще государственная власть, а мэры и городские думы Волгограда или Урюпинска – это органы местного самоуправления.

В унитарных государствах уровень местного самоуправления иногда начинается уже на региональном уровне. Правда, там могут сосуществовать разные органы. Так, например, на Украине губернаторов (глав областных администраций) назначает президент страны, и они считаются представителями государственной власти^[69]. А областные советы избираются населением и считаются органами местного самоуправления^[70], то есть, например, губернаторы Одесской и Харьковской областей – это представители государственной власти, а областные советы тех же регионов – органы местного самоуправления.