Derecho a la comunicación en América Latina

Primeras reflexiones

Desde el 2008 en Uruguay rige la LDAIP, una normativa orientada a garantizar un derecho humano fundamental como es el de acceso a la información púbica, habilitante para el ejercicio de otros derechos como la libertad de expresión, la posibilidad de participación política y el monitoreo de las políticas públicas, pilares fundamentales para fortalecer la calidad de la democracia como régimen político. Esto dio el puntapié inicial para comenzar a cambiar una serie de prácticas institucionales reñidas con la transparencia, que alejaban a la ciudadanía del contralor de la gestión pública. Sin embargo, a más de diez años de la norma, se vislumbran algunos desafíos en lo que respecta a la generación de una cultura de transparencia.

El uso de la ley en la vida cotidiana de la ciudadanía (transparencia pasiva) aún no es extendido, sino que sigue siendo elitista al tener como foco a los periodistas, que a su vez la utilizan como último recurso para la construcción de la noticia una vez descartados los mecanismos informales como sus contactos personales o la búsqueda en el sitio web de los organismos. Por otra parte, si bien se vislumbra un aumento del nivel de cumplimiento por parte de las instituciones, la publicación periódica obligatoria de información pública (transparencia activa) no alcanza altos niveles; actualmente, la cantidad de información disponible en los sitios web no alcanza el 70% de la solicitada por ley.

Hoy por hoy, los monitoreos sistemáticos existentes en el país (UCU-CAINFO y UAIP) no miden la accesibilidad ni la calidad de la información. Por el momento los esfuerzos están orientados a medir únicamente el cumplimiento, que representa el primer escalón de los principios de acceso consensuados en los organismos internacionales. De esta manera, son muchos los aspectos a discutir en el fortalecimiento de la tutela del derecho de acceso a la información pública en Uruguay, entre ellos el relativo a la transparencia activa en un contexto donde las Tics juegan un rol cada vez más importante y decisivo en los distintos ámbitos de la esfera pública y privada, siendo una herramienta esencial para que los organismos públicos puedan establecer un diálogo directo con la ciudadanía. Nunca antes el Estado y la población habían tenido tal posibilidad de conexión y diálogo inmediato.

Algunos de los factores a trabajar de cara al fortalecimiento nacional de los niveles de cumplimiento de este derecho, componente fundamental del derecho a la comunicación, se señalan en el plano institucional: a) la necesidad de fortalecer el organismo regulador UAIP, dotándolo de mayor capacidad para establecer controles y sanciones a los organismos públicos que incumplen la ley, así como de autonomía en lo presupuestal y en la elección de sus autoridades; b) a la interna de cada sujeto obligado, debemos pensar en qué situaciones explican los bajos niveles de transparencia activa, pues las primeras observaciones realizadas en las entrevistas encontraron como explicación inicial el desconocimiento de la normativa; c) la observación anterior permite señalar la necesidad de seguir invirtiendo esfuerzos por expandir el conocimiento de la normativa; d) a nivel institucional, el marco normativo regulador de este derecho no prevé sanción para aquellos organismos que la incumplen, característica que no funciona como incentivo para su cumplimiento; e) se requiere que las obligaciones de la ley sean incorporadas a los planes estratégicos de los organismos, pues los que presentan mayores dificultades a la hora de cumplir con la normativa no han incorporado la transparencia como una dimensión transversal de la gestión, por lo tanto, este ítem no aparece en sus planes estratégicos ni en sus presupuestos. Esta ausencia repercute negativamente en la construcción de procedimientos y procesos que permitan a los organismos publicar y actualizar la información obligatoria, de manera que su protocolización, además de la incorporación a los planes estratégicos, asegura la continuidad del cumplimiento más allá de los cambios de los elencos políticos y liderazgos.

Por lo tanto, deberá pensarse en la calidad de la información en los aspectos de accesibilidad, gratuidad, formato, entre otros que sin duda requieren de esfuerzos mayores en lo que respecta al desarrollo de políticas de formación de recursos humanos, que permitan un cambio de paradigma en el que la información no sea vista como un recurso de poder por parte de los organismos, sino que se reconozca como un bien público; este proceso necesariamente debe ser ampliado e incluir tanto la responsabilidad del Estado como a la sociedad civil, la academia y todos los actores interesados. De esta forma estaremos en la senda de seguir reduciendo la brecha existente entre el reconocimiento de los derechos en la esfera normativa y la efectivización de los mismos en la cotidianidad de los ciudadanos.

21 http://www.unla.edu.ar/documentos/centros/macbride/Informe_MacBride_espanol.pdf

32 Para más información: “Principios rectores del derecho de acceso a la información” en El derecho al acceso a la información pública en las Américas. Estándares Internacionales y comparación de marcos legales (Organización de los Estados Americanos [OEA] y CIDH, 2011).

https://www.mindmeister.com/es/1076352785/principios-de-acceso-a-la-informacion

43 Alianza para el Gobierno Abierto https://www.opengovpartnership.org/our-members/

54 https://www.impo.com.uy/bases/decretos/259-2012/1

65 https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18381-2008

76 https://www.impo.com.uy/bases/decretos/232-2010/3

87 https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19178-2013

98 La expresión organismo de contralor es equivalente para otros países a organismos de control.

109 Véase: https://www.gub.uy/

1110 1) Creación del organismo. 2) Evolución histórica. 3) Descripción de funciones, competencias y cometidos. 4) Estructura organizativa (organigrama). 5) Marco jurídico aplicable. 6) Perfil de los diferentes puestos de trabajo, desde el jefe de departamento, gerente, director o equivalente hasta el jerarca. 7) Currículum Vitae de autoridades. 8) Contacto: nombre de quienes ocupan los cargos a partir de jefe de departamento con teléfono, correo electrónico y dirección postal. 9) Programas operativos (de largo y corto plazo: entre cinco y un año). 10) Listado con los servicios que ofrece el organismo (si corresponde). 11) Listado de los programas que administra el organismo (si corresponde). 12) Trámites para acceder a los servicios (si corresponde). 13) Nómina de los funcionarios en comisión, con indicación de compensaciones recibidas con cargo a las partidas asignadas al funcionamiento del organismo. 14) Nómina de los funcionarios contratados, con compensaciones percibidas con cargo a partidas asignadas al organismo. 15) Estructura de remuneraciones por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistemas de compensación. 16) Remuneración mensual nominal de todos los funcionarios, incluyendo todas las prestaciones en razón de los diferentes sistemas de compensación que se aplicasen. 16) Indicadores de los viáticos recibidos y la determinación de su utilización. 17) Listado de comisiones de servicio en el exterior de los funcionarios, viáticos percibidos, razón del viaje y resultados del mismo, incluyendo a todas las personas que integran la delegación sin excepción alguna. 18) Listado de programas de capacitación, número de funcionarios capacitados, así como sus evaluaciones. 19) Convocatorias a concursos de ingreso para ocupar cargos y resultados de los mismos. 20) Presupuesto asignado (ingresos asignados por el presupuesto nacional). 21) Ejecución del presupuesto. 22) Auditorías: número y tipo; cantidad de observaciones realizadas por rubro de auditoría sujeto a revisión. 23) Total de aclaraciones efectuadas por el organismo. 24) Ingresos recibidos por cualquier concepto, con indicación del responsable en la recepción, administraciones y ejecución. 25) Reporte anual financiero (balance). 26) Información sobre licitaciones, concesiones, entre otros (vínculo electrónico con el sitio compras estatales). 27) Publicaciones y/o estadísticas asociadas a los fines de cada organismo. 28) Información sobre la política de seguridad y protección de datos. 29) Responsable de la información que se publica en el sitio web. 30) Dirección postal del organismo, teléfono y correo electrónico de contacto. 31) Mapa del sitio. 32) Fecha de última actualización. 33) Acceso a información en formato abierto.

1211 1) Materiales (formularios) en línea. 2) Servicios en línea (transacciones, trámites). Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes. 3) Datos de contacto con el organismo: horario de atención, teléfono, etc. 4) Redes sociales. Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes. 5) Actualizaciones, novedades y noticias institucionales. 6) Sala de prensa en sitio web institucional. 7) Notificación de actualización de la página (Feedburner u otros). 8) Servicios de búsqueda en la página. 9) Otros idiomas. 10) Preguntas frecuentes. 11) Glosario. 12) Formato de Impresión (trámites electrónicos o información administrativa general anunciada en diarios). 13) Atención en línea.

1312 https://www.cainfo.org.uy/itael/

1413 1) Estructura orgánica. 2) Marco jurídico aplicable. 3) Estructura de remuneraciones. 4) Presupuesto. 5) Adquisiciones. 6) Información estadística de interés general. 7) Mecanismos de participación ciudadana.

Referencias

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Mecanismos de captura y práctica periodística: explorando los límites al ejercicio del periodismo en Chile

María Ximena Orchard Rieiro

Universidad Alberto Hurtado, Chile

morchard@uahurtado.cl

Introdu cción

El concepto de captura mediática es una categoría analítica que ha ganado relevancia a la hora de analizar las relaciones entre los medios de comunicación y sus entornos. El economista Joseph Stiglitz (2017) lo define como el mecanismo según el cual una o más partes a las que los medios de comunicación monitorean en nombre de la sociedad, logran capturar a estos mismos medios, lo que impide que respondan a su rol social. Los mecanismos de captura mediática son múltiples, algunos evidentes y otros más sutiles; por ello, Besley & Prat (2006) plantean que es común encontrar casos de países que presentan altos índices de libertad de prensa de acuerdo con indicadores internacionales, y en los que sin embargo pueden identificarse extendidos mecanismos de influencia sobre los contenidos de sus medios. Esta paradoja es justamente la que obliga a discutir la relación entre medios y sus ambientes más allá de la dicotomía entre autoritarismo versus democracias liberales, para poner atención a otros factores estructurales, históricos y contextuales propios de cada entorno mediático.

La literatura sobre el tema omite o presenta de manera difusa la distinción entre medios y periodistas. Usualmente, se propone que la presencia de medios capturados tendrá consecuencias para la calidad del debate público y la toma de decisiones (entre otros, ver Besley & Prat, 2006; Enikolopov & Petrova, 2016; Stiglitz, 2017), pero no se problematiza la manera en que la práctica periodística se desarrolla en sistemas mediáticos que responden a estas características. Por el contrario, de manera implícita se presenta a los periodistas como agentes que operan acríticamente dentro de aquellos sistemas.

En la última Encuesta Estado del Periodismo Nacional (EEP) realizada por la Universidad Alberto Hurtado (2017), y aplicada a 299 periodistas que se encontraban activos en medios de comunicación, incluidos diarios, revistas, televisión, radio, agencias informativas y medios digitales, se hizo un diagnóstico respecto de los principales problemas y fortalezas del ejercicio periodístico en Chile. Esta evaluación recoge múltiples inquietudes, pero identifica claros focos de conflicto respecto del modo en que se hace periodismo en Chile, y que, en último término, se constituyen en una reflexión colectiva acerca del rol del periodista y del ejercicio periodístico en la actualidad. Así, las respuestas más frecuentes entregadas por los profesionales de la comunicación apuntan a la problemática relación que se establece entre medios de comunicación, poder político y económico, y sus consecuencias para la autonomía editorial y la calidad de los contenidos difundidos. Puntualmente, 44% de los periodistas encuestados identificaron de manera espontánea distintos mecanismos de captura sobre los contenidos como el principal problema del periodismo en el país. A esto se suma la inquietud por estándares profesionales decrecientes, lo que a juicio de los periodistas, responde tanto a las lógicas comerciales que permean las operaciones de los medios como a cambios tecnológicos que no han hecho más que reforzarlas.

En su edición de 2017, la Encuesta Estado del Periodismo Nacional contempló una innovación metodológica en relación con ediciones anteriores, pues se tomó la decisión de iniciar el instrumento con dos preguntas abiertas sobre los principales problemas y fortalezas del periodismo en el país, con la finalidad de construir inductivamente un diagnóstico sobre el estado de la profesión por parte de aquellos periodistas que trabajan en medios de comunicación. Así, este capítulo se informa del análisis de esas respuestas para presentar y discutir los elementos centrales del diagnóstico realizado por los periodistas chilenos en la última EEP. Con esta base empírica, se sostiene que el diagnóstico sobre la práctica periodística realizada por los periodistas chilenos da cuenta de una serie de afectaciones que dialogan con las principales categorías de análisis del concepto de captura mediática, lo que pone en tela de juicio los niveles de pluralismo informativo presentes en los medios de comunicación masivos, y por extensión, los derechos informativos de quienes interactúan con ellos.

Explorando la relación entre medios capturados y práctica periodística

El término “captura” ha sido adoptado de modo relativamente reciente por los estudios sobre medios y comunicación. No obstante, su uso es extendido en la literatura económica151 para referirse a prácticas de influencia concertada e indebida de un sector sobre otro. Por ejemplo, prácticas de “captura regulatoria”, en las que entidades que cumplen funciones reguladoras establecen relaciones excesivamente cercanas con las industrias que deben regular. O prácticas de “captura estatal”, referidas a la capacidad de redes corporativas de modelar decisiones políticas y marcos normativos en beneficio propio. En esta misma línea, la captura mediática se refiere a mecanismos de presión sobre los medios de comunicación, ejercidos tanto por actores políticos como por actores corporativos, y que resultan en una capacidad disminuida de aquellos medios “capturados” para informar a la ciudadanía de acuerdo con criterios autónomos.

Así, la captura mediática dista de ser un fenómeno exclusivo de regímenes autoritarios; por el contrario, estudios comparativos observan el fenómeno de modo empírico en sociedades democráticas, donde los incentivos de las élites para capturar el output de los medios son mayores que en regímenes autoritarios (Petrova, 2008). En el contexto Latinoamericano, el término liberal-capturado que proponen Guerrero & Márquez-Ramírez (2014a), recoge explícitamente esta paradoja y define a los sistemas mediáticos de la región a partir de la existencia de mecanismos de captura en sistemas de medios predominantemente liberales. Al beneficiar intereses políticos y económicos específicos, la operación de estos sistemas pone en tela de juicio las expectativas normativas puestas sobre medios de comunicación que operan en mercados supuestamente libres de influencias externas.

Una revisión de la literatura especializada permite identificar dos dimensiones complementarias del fenómeno de captura mediática. Por una parte, el fenómeno se ha estudiado, discutido y explicado en conexión con las características estructurales de los entornos donde los medios se insertan. Por otra, aunque en menor medida, el fenómeno se ha abordado desde el punto de vista de las prácticas asociadas a la captura mediática, especialmente en el ámbito periodístico. A continuación, abordaremos ambas dimensiones de manera breve y las relacionaremos con el caso chileno a fin de establecer en qué medida los antecedentes disponibles permiten hablar de un escenario favorable a la captura mediática en este contexto nacional.