Ius Publicum Europaeum

Efstratiou

 (Fn. 3),

§ 76 Rn. 7

.

Kahl

 (Fn. 14),

§ 74 Rn. 72

.

Efstratiou

 (Fn. 3),

§ 76 Rn. 7

.

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen

 › § 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland

Wolfgang Kahl

§ 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland

Allgemeine Hinweise

I.Einleitung1 – 8

1.

Äußere Grenzen und innere Ordnung des Verwaltungsrechts

1 – 4

2.

Konstitutionalisierung

5, 6

3.

Europäisierung und Internationalisierung

7, 8

II.Prinzipien9 – 21

1.

Würde und Freiheit des Einzelnen

9

2.

Eigenständigkeit der Verwaltung

10

3.

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

11 – 13

4.

Kontrollprinzip, insbesondere effektiver Rechtsschutz

14

5.

Rechtssicherheit, insbesondere Vertrauensschutz

15

6.

Verhältnismäßigkeit

16, 17

7.

Gerechtigkeit und Gleichheit

18

8.

Vorsorge

19

9.

Nachhaltigkeit

20

10.

„Prinzip“ der Expansion der Verwaltungsaufgaben

21

III.Verwaltungsrechtliche Institute in der Steuerungsperspektive22 – 91

 1.Organisation22 – 53

  a)Grundlagen22 – 28

aa)

Einheit und Pluralität der Verwaltung

22, 23

bb)

Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung

24

cc)

Selbstverwaltung

25 – 28

  b)Reformtendenzen29 – 47

aa)

New Public Management und Neues Steuerungsmodell

29 – 34

bb)

Privatisierung, Gewährleistungsverwaltung, Regulierung

35 – 39

cc)

Unabhängige Agenturen

40 – 44

dd)

Elektronische Verwaltung

45 – 47

  c)Anpassungsstrategien und -probleme mit Blick auf die Europäisierung48 – 53

aa)

Stärkung der Verwaltungsverantwortung

48

bb)

Europäischer Verwaltungsverbund

49, 50

cc)

Europäische Verwaltungszusammenarbeit und Einheitlicher Ansprechpartner

51 – 53

 2.Personal54 – 60

a)

Grundlagen

54 – 56

b)

Reformbestrebungen

57, 58

c)

Anpassungsstrategien und -probleme mit Blick auf die Europäisierung

59, 60

 3.Verfahren61 – 72

a)

Grundlagen

61 – 65

  b)Anpassungsstrategien und -probleme mit Blick auf die Europäisierung66 – 72

aa)

Prozeduralisierung

66, 67

bb)

„Verfahrensautonomie“ der Mitgliedstaaten – Rücknahme unionsrechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte

68, 69

cc)

Verfahrenskonvergenz – Rücknahme unionsrechtswidriger belastender Verwaltungsakte

70, 71

dd)

Tendenzen zu Parallelrechtsordnungen und Spill-over-Effekte

72

 4.Handlungsformen73 – 91

a)

Handlungsformenlehre, Handlungspraxis und Handlungssystem

73 – 75

  b)Handlungsformenset im Überblick76 – 88

aa)

Verwaltungsakt

76, 77

bb)

Verwaltungsvertrag

78, 79

cc)

Administrative Normsetzung

80 – 82

dd)

Plan

83 – 86

ee)

Verwaltungsrealakt und informales Verwaltungshandeln

87, 88

c)

Anpassungsstrategien und -probleme mit Blick auf die Europäisierung

89 – 91

IV.Verwaltungsrechtliche Institute in der Demokratieperspektive92 – 116

1.

Historische Dimension

92, 93

 2.Parlamentarische Einbindung94 – 103

a)

Formen demokratischer Legitimation

94

  b)Steuerung95 – 98

aa)

Gesetz

95

bb)

Haushalt

96 – 98

  c)Kontrolle99 – 102

aa)

Parlamentarische Verantwortlichkeit

99, 100

bb)

Staatsaufsicht

101, 102

d)

Personelle Legitimation

103

 3.Weitere Instrumente104 – 111

a)

Direkte Demokratie und bürgerschaftliche Beteiligung

104 – 108

b)

Öffentlichkeit

109, 110

c)

Funktionale Selbstverwaltung als Betroffenenbeteiligung

111

 4.Anpassungsstrategien und -probleme mit Blick auf die Europäisierung112 – 116

a)

Gesetzmäßigkeitsprinzip

112, 113

b)

Parlamentarische Einbindung im Mehrebenensystem

114

c)

Verbundaufsicht

115

d)

Europäische Öffentlichkeit

116

V.Verwaltungsrechtliche Institute in der Rechtsschutzperspektive117 – 154

1.

Historische Dimension

117 – 119

 2.Kontrollformen120 – 126

a)

Materiell-rechtliche Ausrichtung der Kontrolle

120

b)

Das subjektive öffentliche Recht als Schlüsselkategorie

121 – 123

c)

Begründung subjektiver öffentlicher Rechte, insbesondere Grundrechtswirkungen

124 – 126

3.

Kontrolldichte

127 – 133

a)

Der Grundsatz der Identität von Handlungs- und Kontrollnorm und seine Ausnahmen

128, 129

b)

Unbestimmte Rechtsbegriffe

130, 131

c)

Ermessen

132, 133

 4.Andere Kontrollinstrumente134 – 140

a)

Widerspruchsverfahren

134 – 136

b)

Vergabenachprüfungsverfahren

137, 138

c)

Beauftragte (Ombudsmann)

139, 140

 5.Anpassungsstrategien und -probleme mit Blick auf die Europäisierung141 – 154

a)

Grundrechtliche Impulse, insbesondere durch die EMRK

141 – 143

b)

Reduzierte Kontrolldichte bei kompensatorischer Stärkung des Rechtsschutzes gegen Verfahrensverstöße

144 – 146

c)

Abschied von der Schutznormtheorie?

147 – 149

d)

Vorläufiger Rechtsschutz

150, 151

e)

Kooperativer und kohärenter Rechtsschutz im Europäischen Kontrollverbund

152 – 154

VI.Verwaltung und Politik155 – 166

1.

Das deutsche Modell bürokratischer Herrschaft und der Vollzugsverwaltung

155 – 159

2.

Das europäische Modell der Gestaltungsverwaltung

160 – 162

3.

Ausblick: Das „Recht auf gute Verwaltung“

163 – 166

Bibliographie

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen

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§ 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland

 › Allgemeine Hinweise

Allgemeine Hinweise

Abkürzungen und Rechtsquellen

            AMG

            Gesetz über den Verkehr mit Arzneimitteln vom 16.5.1961, BGBl. I S. 522.

            BauGB

            Baugesetzbuch vom 23.9.2004, BGBl. I S. 2414.

            BayGO

            Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern vom 22.8.1998, GVBl. S. 796.

            BBesG

            Bundesbesoldungsgesetz vom 19.6.2009, BGBl. I S. 1434.

            BBG

            Bundesbeamtengesetz vom 14.7.1953, BGBl. I S. 551.

            BeamtStG

            Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern vom 17.6.2008, BGBl. I S. 1010.

            BerlVerf

            Verfassung von Berlin vom 23.11.1995, GVBl. S. 779.

            BGB

            Bürgerliches Gesetzbuch vom 2.1.2002, BGBl. I S. 42.

            BHO

            Bundeshaushaltsordnung vom 19.8.1969, BGBl. I S. 1284.

            BImSchG

            Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge vom 26.9.2002, BGBl. I S. 3830.

            BNatSchG

            Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 29.7.2009, BGBl. I S. 2542.

            BRRG

            Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 31.3.1999, BGBl. I S. 654.

            ChemG

            Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen vom 2.7.2008, BGBl. I S. 1146.

            DRiG

            Deutsches Richtergesetz vom 19.4.1972, BGBl. I S. 713.

            FinDAG

            Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22.4.2002, BGBl. I S. 1310.

            FStrG

            Bundesfernstraßengesetz vom 28.6.2007, BGBl. I S. 1206.

            GOBT

            Geschäftsordnung des Bundestags vom 25.6.1980, BGBl. I S. 1237.

            GO BW

            Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 24.6.2000, BWGBl. S. 582.

            GO Rh.-Pf.

            Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz vom 31.1.1994, GVBl. S. 153.

            GWB

            Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 15.7.2005, BGBl. I S. 2114.

            HessGO

            Hessische Gemeindeordnung vom 7.3.2005, GVBl. I S. 142.

            HGrG

            Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder vom 19.8.1969, BGBl. I S. 1273.

            IFG

            Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes vom 5.9.2005, BGBl. I S. 2722.

            LFBG

            Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch vom 24.7.2009, BGBl. I S. 2205.

            PflSchG

            Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen vom 14.5.1998, BGBl. I S. 971.

            SächsGO

            Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen vom 18.3.2009, GVBl. S. 55.

            SächsVerf

            Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27.5.1992, GVBl. S. 243.

            TKG

            Telekommunikationsgesetz vom 22.6.2004, BGBl. I S. 1190.

            UIG

            Umweltinformationsgesetz vom 22.12.2004, BGBl. I S. 3704.

            UmwRG

            Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG vom 7.12.2006, BGBl. I S. 2816.

            USchadG

            Gesetz über die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden vom 10.5.2007, BGBl. I S. 666.

            UVPG

            Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 24.2.2010, BGBl. I S. 94.

            VwGO

            Verwaltungsgerichtsordnung vom 19.3.1991, BGBl. I S. 686.

            VwVfG

            Verwaltungsverfahrensgesetz vom 23.1.2003, BGBl. I S. 102.

            WHG

            Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts vom 31.7.2009, BGBl. I S. 2585.

            WRV

            Verfassung des Deutschen Reiches („Weimarer Reichsverfassung“) vom 11.8.1919, RGBl. S. 1383.

Siehe im Übrigen die allgemeinen Hinweise zu

Horst Dreier

, IPE I, § 1, und

Walter Pauly

, IPE II, § 27.

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen

 ›

§ 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland

 › I. Einleitung

I. Einleitung

1. Äußere Grenzen und innere Ordnung des Verwaltungsrechts

1

Unter Verwaltungsrecht wird hier die Summe der in der Bundesrepublik Deutschland geltenden, nicht strafrechtlichen Rechtsnormen verstanden, die an die – nach außen begrifflich nur unscharf abgegrenzte – „öffentliche Verwaltung“ gerichtet sind, die von ihr erzeugt werden oder deren Befolgung von ihr überwacht wird.

2

In seinem „Inneren“ ist das deutsche Verwaltungsrecht seit jeher in besonderer Weise von der Ordnungsidee des Systems geprägt. Bildung und Erkenntnis des Verwaltungsrechts sind durchdrungen von der hermeneutischen Vorstellung von einem „sinnvollen Ganzen“, das den Normtexten und ihrer Bedeutung selbst innewohnt, ihnen also nicht „von außen“ hinzugefügt werden muss. Jede (systematisch richtige) Rechtsanwendung stellt dabei

uno actu

 eine Nutzung und Weiterbildung des Systems dar. Eberhard Schmidt-Aßmann hat diese Grundvorstellung in jüngerer Zeit in der Tradition Otto Mayers neu und erweiternd ausgeformt, bekräftigt und verteidigt gegen die – gerade unter dem Einfluss der Europäisierung zu beobachtenden – Tendenzen zur Herausbildung eines aus den Fällen und aus partikularen Wertungen geborenen Verwaltungsrechts. Der Systemgedanke im deutschen Recht ist dabei weniger von einem „vernunftrechtlichen“ Streben nach einer idealen Ordnung des Stoffes getragen als vielmehr von der praktischen Notwendigkeit, einen Rechtsfall in begrenzter Zeit entscheiden und die Entscheidung rational begründen zu können.

3

Das Bemühen um eine Verallgemeinerung des Individuellen spiegelt sich in einer Technik des Bildens von Regeln und dogmatischen Sätzen, die das Allgemeine „vor die Klammer zieht“ und ein Abweichen vom Allgemeinen als (politisch-praktisch) zu rechtfertigende Ausnahme versteht. Der bedeutendste Ausdruck dieses Verständnisses von einer zweckmäßig aufgebauten Rechtsordnung ist die begriffliche Gegenüberstellung des Allgemeinen und des Besonderen Verwaltungsrechts, also der allgemeinen Lehren und ihrer gegenstandsbezogenen Ausformungen, etwa im Baurecht, im Kommunalrecht, im Umweltrecht oder im Öffentlichen Wirtschaftsrecht.

4

Die wichtigste Rechtsquelle des Allgemeinen Verwaltungsrechts in Deutschland ist das Verwaltungsverfahrensgesetz, das im Bund am 1.1.1977 in Kraft trat. Die deutschen Länder haben für ihre Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsverfahren der Kommunen, die ihrem Verfassungsraum zugeordnet sind, nahezu gleichlautende Verwaltungsverfahrensgesetze erlassen oder sie verweisen auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes. Den Landesverwaltungsverfahrensgesetzen kommt wegen des Grundsatzes der Ausführung (auch) der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 30, 83 GG) praktisch sogar die größere Bedeutung zu. Für die Qualität der Rechtsdogmatik in Deutschland war und ist es deshalb von Bedeutung, dass die Verwaltungsverfahrensgesetze in Bund und Ländern in nahezu allen Punkten übereinstimmen und – mit der Ausnahme Schleswig-Holsteins – auch die Nummerierung der Paragraphen einheitlich geblieben ist.

2. Konstitutionalisierung

5

Von den vielen Beobachtungen, die sich zur Entwicklungsgeschichte des deutschen Verwaltungsrechts nach 1945 machen lassen, ist der „Konstitutionalisierung“ genannte Vorgang von besonderer Bedeutung. Der berühmte Satz Otto Mayers „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“, der schon im Zeitpunkt seiner Prägung stark relativierungsbedürftig war, kann heute durch die Neubegründung des deutschen öffentlichen Rechts nach dem Zweiten Weltkrieg als widerlegt gelten. Fritz Werner hielt dem Diktum Mayers daher im Jahr 1959 die treffendere, wenngleich ihrerseits einschränkungsbedürftige Formel „Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht“ entgegen.

6

Der Vorgang der Konstitutionalisierung speist sich dabei aus mehreren Quellen: Zu der umfassenden Bindung aller staatlichen Gewalt an die mit Geltungsvorrang ausgestattete Verfassung (Art. 1 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 GG) kommen das Instrument der verfassungskonformen Auslegung sowie vor allem die schrittweise Anreicherung der materiell-rechtlichen Gehalte der Grundrechte auf der Basis von und in Folge der Lüth-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1958 („Wertordnung“-Judikatur). Bereits im Jahr 1957 hatte sich das BVerfG mit dem Elfes-Urteil durch die weite Auslegung des Art. 2 Abs. 1 GG im Sinne einer allgemeinen Handlungsfreiheit den eigenen Zugriff auf eine grundsätzlich flächendeckende Kontrolle des Staatshandelns, zumal des einfachen Gesetzgebers, „gesichert“ und damit der Konstitutionalisierung zusätzlich den Weg geebnet.

3. Europäisierung und Internationalisierung

7

Die wichtigste Herausforderung für das „gewachsene“ System des deutschen Verwaltungsrechts geht heute von der Europäisierung und Internationalisierung des Rechts aus. Speziell die Europäisierungsprozesse signalisieren in Anbetracht ihrer strukturellen Tiefenwirkung eine „zweite Phase des Öffentlichen Rechts unter dem Grundgesetz“. Der Einfluss fremder Rechtsordnungen auf das deutsche verwaltungsrechtliche System stellt dabei keinen Grund dar für Überfremdungssorgen oder Verfallsszenarien. Er bietet – im Gegenteil – die Chance für eine produktive Weiterentwicklung des nationalen Rechts im Lichte der Innovations- und Rechtsbereinigungsimpulse des Unionsrechts und im Dienste des europäischen Einigungsprozesses. Die Europäisierung verlangt auch keinen Abschied vom Systemdenken. Gerade dann, wenn die alten Systemelemente und Wertungen des nationalen Rechts mit der Bewältigung der Herausforderung der Europäisierung überfordert sind oder – klarer ausgedrückt – wenn sie nicht oder nicht vollständig zu der Unionsrechtsordnung passen, bedarf es der schöpferischen Kraft der Rechtsdogmatik, ihre eigenen Lehrsätze anzupassen oder zu „überwinden“ und Neues zu schaffen.

8

Die Europäisierung des deutschen Verwaltungsrechts darf nicht so verstanden werden, als sei die deutsche Rechtsordnung durch sie gleichsam von den Füßen auf den Kopf gestellt worden. Neben den Veränderungen, welche das nationale Recht erfahren hat, ist auch seine eindrucksvolle Anpassungsfähigkeit und Rezeptionsleistung hervorzuheben: Im Kern hat sich das deutsche Recht als flexibel, innovationsoffen und unionsrechtstauglich erwiesen. Die Europäisierung des deutschen Verwaltungsrechts hat zum einen zwar verschiedene, zum Teil auch strukturelle, Divergenzen verursacht, zum anderen zeigt sich aber auf breiter Front auch ein Bild der Konvergenz. Dies gilt nicht zuletzt auch deshalb, weil die Verpflichtung der Union auf Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV) zunehmend mit Leben gefüllt und anhand sehr ähnlicher Prinzipien wie auf nationaler Ebene konkretisiert wird.

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen

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§ 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland

 › II. Prinzipien

II. Prinzipien

1. Würde und Freiheit des Einzelnen

9

Das Grundgesetz geht von der Würde und der Freiheit des zwar gemeinschaftsgebundenen und -bezogenen, aber zunächst einmal autonomen Menschen aus (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG). Im Zentrum der Verfassung stehen nicht Institutionen oder Gemeinschaften, aber auch nicht „Netzwerke“ oder „Governance Strukturen“, im Zentrum steht der Einzelne mit seiner Würde und seinem Recht auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit. „Der Staat ist um des Menschen willen da, nicht der Mensch