La educación secundaria

De la libertad de enseñanza a la libre elección (parents choice)

En el inicio de este apartado señalábamos que desde el origen mismo del sistema educativo y en los marcos legales de los países el principio de la libertad de enseñanza, como expresión del derecho a la educación, asume diferentes interpretaciones y reinterpretaciones generando nuevos significados y contenidos. Desde la perspectiva liberal7 se reconoce a los padres el derecho a educar a sus hijos según sus convicciones y al Estado el papel de legislar para regular la actividad educativa, también de los privados. El Estado liberal centra su interés en la organización de un sistema educativo de carácter nacional y los debates giran en torno a la interpretación de la libertad de enseñanza, o en lo que Norma Paviglianitti (1989) señala como ¿quiénes son los agentes de la educación? La disputa se plantea en términos del grado de intervención del Estado en materia educativa, especialmente en los países en los que la Iglesia Católica había tenido el monopolio de la educación.

El Estado de bienestar modifica y amplía la función estatal de velar por el ciudadano; ya no será sólo de protección sino de promoción del bienestar de la población en su conjunto y reconoce el derecho a la educación como un derecho social, universal e igualitario. El Estado asume una función monopólica como regulador y distribuidor de los servicios educativos sin inhibir la iniciativa privada. A lo largo del siglo XX la tensión entre los oferentes privados y el Estado se fue resolviendo a través de mecanismos de subsidios y regulaciones que favorecieron a la iniciativa privada, mientras se producía un paulatino e imperceptible retiro estatal de la prestación de los servicios educativos (descentralización, reorientación del financiamiento, gobierno a distancia, etc.).

“Como toda libertad o derecho en abstracto, su sentido y alcance real depende del contexto en el que se aplica” (Viñao Frago, 2012: 102), a fines del siglo XX las políticas neoliberales “potencian” y resignifican el discurso de la libertad de enseñanza ya no desde la disputa del Estado con la Iglesia por el control de la educación sino para justificar (legitimar) nuevas formas de privatización y mercantilización de la educación. Para Viñao Frago las políticas neoliberales asumen “la potenciación de la libertad de enseñanza”, entendida como “libertad de elección de colegio o instituto para todos los padres” (2001: 64).

Bajo la justificación de la “libre elección” de las escuelas, el Estado modifica, en parte, las formas tradicionales del financiamiento de la educación privada a través del subsidio a la oferta, utilizando diferentes estrategias de subsidio a la demanda: voucher, escuelas charter, créditos educativos, etc. A la vez que recaen en las familias mayores costos de la educación de sus hijos, también se les responsabiliza por sus resultados escolares.

El éxito social, en competencia con otros, es, de este modo, el mejor índice de que se está en el camino correcto –incluso desde un punto de vista ético o moral– y de que las decisiones tomadas han sido, social e individualmente, las adecuadas. El trasfondo ideológico del neoliberalismo es un neodarwinismo en el que la sociedad selecciona “naturalmente” a los mejores, en el que la cuestión de la desigualdad deja de ser un asunto social que deba preocupar a los gobiernos, y en el que el éxito y el fracaso sociales son una responsabilidad individual, privada (Viñao Frago, 2001: 67).

Los defensores de la privatización educativa sostienen que “el pluralismo que aporta la privatización educativa permite a los sectores más desfavorecidos elegir y acceder a mejores escuelas y huir de las malas escuelas públicas a las que están ‘condenados’ a asistir” (Chubb y Moe, 1990; Tooley y Dixon, 2005, en Bonal y Verger, 2016: 175). Sin embargo, en la práctica tales beneficios no se verifican.

En contexto de mercantilización y privatización de la educación, el derecho de los padres a elegir se tensiona con su capacidad adquisitiva para “garantizar” individualmente el derecho a la educación y el éxito escolar de sus hijos. La disputa acerca de la libertad de enseñanza se resignifica y adquiere una dimensión mercantil que traspasa las regulaciones de los Estados. Se van generando nuevas formas de privatización y comodificación: mayor participación de agentes privados, terciarización de la gestión de las escuelas, financiamiento de programas por parte de empresas, en lo que Ball denomina filantropía empresarial y venta de políticas (Ball, 2013; 2009). Se producen, advierte Ball, interrelaciones contradictorias, complejas y recíprocas entre el Estado y las empresas (Ball, 2009: 33).

Un fenómeno que ha ido creciendo de manera sostenida y escasamente perceptible hasta convertirse en un negocio de importantes dimensiones es el de tutorías complementarias privadas, el “apoyo escolar” que acompaña la trayectoria educativa de los alumnos. El “sistema educativo a la sombra” en la metáfora utilizada por Mark Bray (2013), lejos de favorecer a los grupos sociales con mayores necesidades educativas, “mantienen o exacerban las desigualdades sociales y económicas prevalecientes” (p. 19). Si bien el autor identifica efectos positivos, sostiene que las tutorías extraescolares remuneradas han pasado de la informalidad hasta constituirse en compañías comerciales establecidas, algunas con franquicias internacionales (como el caso de la conocida empresa japonesa Kumon), disponibles para quienes puedan pagarlas (Bray, 2013).

A diferencia de los modos tradicionales de privatización, Ball reconoce “la incorporación, en varias formas, de proveedores privados para la prestación de servicios públicos”, así como “la introducción en el sector público de formas que imitan lo privado y que tienen consecuencias similares en términos de prácticas, valores e identidades” (Ball, 2004: 2). La creación de “cuasimercados” educativos, señala el autor, tiene como principal implicancia el fomento de la competencia y la aplicación de prácticas –manifiestas y encubiertas– de selección de alumnos por parte de las escuelas como modos de garantizar mejores resultados (Ball y Youdell, 2007: 44). Se le asigna a los alumnos un valor en virtud de sus “capacidades académicas” a la vez que se produce un “trato educativo selectivo”, diferenciándolos como “los alumnos seguros, los corregibles y los incorregibles”. Aquellos que consiguen mejores resultados, poseen “alto grado de capacidad académica y son fáciles de gestionar y de enseñar” son los más valorados y deseados por los colegios. Al contrario, aquellos alumnos que se consideran poseedores de un grado más reducido de capacidad académica y que tienen necesidades especiales, son considerados como fuente de problemas de conducta; asimismo, se evitan aquellos alumnos que son inmigrantes recientes con necesidades lingüísticas adicionales” (Ball y Youdell, 2007: 46-47).

Estas tendencias de privatización y la exigencia de que los centros educativos compitan entre sí tienen profundas implicaciones en la “equidad de la educación, no sólo porque aumentan las diferencias entre los privilegiados y los desfavorecidos sino también porque cambian el modo en que se entienden la equidad y la justicia social en la educación” (Ball y Youdell, 2007: 59).

Retomamos la pregunta de François Dubet (2005) por quién se ocupa de la suerte de los vencidos y por las estrategias de los Estados para atender a los que quedan fuera, a los excluidos de ese mercado educativo. En el próximo apartado proponemos un recorrido muy general por los problemas y las respuestas que han ensayado recientemente los países estudiados para efectivizar la obligatoriedad legal de la educación secundaria.

2. La educación secundaria, viejos y nuevos problemas. Respuestas recientes en Europa y América Latina

La educación secundaria ha estado en la mira de las reformas educativas desde finales del siglo XX. Los problemas de acceso, deserción/abandono temprano, repitencia, retraso en las trayectorias escolares, bajas tasas de graduación y el reingreso de adolescentes y jóvenes que habían abandonado tempranamente la escuela han llevado a los países a generar diferentes estrategias para recibir a los recién llegados a la escolarización secundaria, con el propósito de garantizar una efectiva obligatoriedad del nivel.

Para Azevedo (2012), “el patrón internacional de abandono nos ayuda a darnos cuenta de que en todos los países existen dificultades para penetrar en los usuarios ‘no tradicionales’ de servicio público de educación, el ‘resto’ de la sociedad” (p. 70). En Europa los grupos que quedan fuera del acceso a la escolaridad obligatoria pueden alcanzar entre el 3 y 30% de la población del grupo etario. En 2009, más de seis millones de jóvenes, es decir el 14,4% del grupo de 18 y 24 años habían abandonado la escuela apenas completado el primer ciclo de la secundaria o menos años de escolarización (Azevedo, 2012). La preocupación por el abandono temprano de la escuela se vincula y proyecta en desempleo, empleos precarios y dificultades para obtener formación profesional. Así, la Comisión Europea (2011) estima que

la simple reducción de un punto en el porcentaje de abandono escolar provoca un potencial adicional de casi medio millón de trabajadores jóvenes cualificados en la economía europea. El problema –señala la Comisión– es que entre 2000 y 2010 la reducción fue de sólo el 3,2%, muy por debajo de la estimada. Tres países contribuyen negativamente a este resultado, con más del 30% de abandono prematuro: España, Italia y Portugal (en Azevedo, 2012: 65 y 67).

Con marcada preocupación por la educación secundaria obligatoria, González Faraco et al. (2012) caracterizan la situación en España, señalando que

el sistema educativo español tiene, en general, tasas de fracaso escolar en la educación obligatoria que son, según los datos disponibles, más altas que la media europea, aunque hay diferencias significativas entre las Comunidades Autónomas que componen el país. Asimismo, los índices de repetición, no idoneidad, promoción social, absentismo y abandono del sistema educativo sin la titulación debida a la edad de dieciocho años, sitúan a España, por desgracia, en puestos preocupantes dentro de la Unión Europea (p. 12).

A partir de mediados de los años noventa se implementaron en España un conjunto de programas destinados a atender a las poblaciones en riesgo escolar de fracaso y exclusión, tales como los programas de refuerzo y diversificación curricular a alumnos con retraso escolar, programas de compensación educativa a grupos sociales y culturales con altos índices de fracaso, programas de iniciación profesional en aulas taller, programas de garantía social u otras actuaciones similares, con algunas variaciones en el caso de las regiones donde las tasas de repetición, ausentismo y abandono prematuro de la escuela secundaria obligatoria se presentan con diferencias notables de la media de la Unión Europea (González Faraco et al., 2012). A modo ilustrativo, mencionamos el Plan de Refuerzo, Orientación y Apoyo (PROA), una iniciativa de cooperación territorial del Estado Español y las Comunidades Autónomas que desde 2005 ofrece programas de acompañamiento escolar (con tutores y monitores acompañantes) y de apoyo y refuerzo a los centros educativos en primaria y secundaria, para atender

las dificultades que mantienen un número importante de escuelas secundarias para lograr que todos sus alumnos tengan trayectorias educativas completas y satisfactorias. En particular, preocupa la situación de escuelas que, por su ubicación y por la estructura de la distribución escolar de la zona, reciben entre sus alumnos a una proporción significativa de niños y jóvenes pertenecientes a entornos culturales y sociales con una clara desventaja socioeducativa: el bajo nivel de formación de sus familias, el desconocimiento del sistema educativo, la falta de expectativas económicas y laborales, el desconocimiento de la lengua de aprendizaje, la escasa integración social y la escolarización previa corta o de baja calidad, entre otras (Acosta, 2011: 51).

La complejidad que asumen los contextos socioculturales emergentes en las escuelas es advertido en la investigación de González Faraco et al. cuando corre el eje de la percepción de las desigualdades sociales como resultado solamente de la “redistribución económica” para analizar una problemática asociada al “reconocimiento” de las diferencias y sus repercusiones educativas. Los autores focalizan en su investigación temas emergentes de la realidad social que han comenzado a ocupar la agenda de las escuelas, como

las repercusiones sociales y educativas del SIDA en menores, y particularmente en adolescentes y jóvenes, analizando los múltiples problemas que su padecimiento desencadena en estos sujetos, pues, como cabe fácilmente suponer, pueden verse gravemente afectados su desarrollo psicológico, social y escolar y, en general, su calidad de vida. La infección por VIH, además de conllevar una medicación de por vida y frecuentes hospitalizaciones, suele comportar graves trastornos en la construcción de la identidad personal, una grave alteración en la dinámica de relaciones entre el enfermo y su entorno y por tanto evidentes riesgos de exclusión social (González Faraco et al., 2012: 11).

Para los casos de Inglaterra y Francia, el estudio de Luzón y Torres (2006) aborda desde una perspectiva comparada las políticas de territorialización y atención a sectores socialmente desfavorecidos bajo principios universalistas y de igualdad de oportunidades: las Zonas de Acción Prioritaria (ZAP) en Inglaterra y de las Zonas de Educación Prioritaria (ZEP) en Francia. En sus conclusiones destacan que

si bien estas zonas procuran suprimir bajos rendimientos escolares y desigualdades sociales, en ambos se asiste a un modelo de organización o gestión estatal ideados por partidos procedentes de una izquierda renovada (….) Un modelo de gestión que se basa en el desarrollo y la creación de redes sociales o capital social, en la promoción de la colaboración entre escuelas y otros agentes locales implicados en la educación –agencias estatales, padres, asociaciones de la comunidad, empresas (p. 12).

Stephen Ball (2013) analiza una de las políticas educativas y sociales del Nuevo Laborismo inglés, el Programa de Escuelas Extendidas8 (Extended Schools Programme) lanzado en 2006 en escuelas localizadas en comunidades desfavorecidas, para atender las desigualdades sociales, culturales y económicas que genera la pobreza e impiden o limitan las posibilidades de beneficiarse de la educación. Las escuelas, dice Ball, deberían formar parte de un conjunto más amplio de respuestas a la pobreza, aunque no sea el lugar donde pueda ser resuelta, como el pensamiento actual sobre la movilidad social ingenuamente parece sugerir.

Inspirado en la experiencia francesa (ZEP), el Ministerio de Educación de Portugal crea en 1996 el Programa “Territorios Educativos de Intervención Prioritaria”(TEIP), una política de discriminación positiva que refuerza la autonomía escolar e introduce medidas de atención de las desigualdades escolares a través de programas socioeducativos, especialmente orientados a la integración multicultural (Bocchio, 2015: 5-6). Durante el año 2016 y asociado a la política de Agrupamiento Escolar (AE),9 fue creado el Programa Nacional de Promoción de Éxito Escolar (PNPSE) que prevé la presentación e implementación de planes de acción estratégicos para la atención del fracaso y el abandono escolar, orientado por el principio de universalización de la escolaridad hasta los 18 años de edad.10

En América Latina, con diferentes alcances según los países, la expansión de la enseñanza media entre los años sesenta y ochenta se produjo a un ritmo superior al crecimiento demográfico. El acceso a la enseñanza media se fue ampliando para las clases medias, especialmente para las mujeres. Sin embargo, el carácter masivo, explica Tedesco (1987), no significó que se haya democratizado totalmente ese nivel de enseñanza, entre otras razones porque la universalización de la educación básica era una deuda pendiente en muchos países y las tasas de deserción mostraban índice elevados sobre todo en las modalidades de educación secundaria técnica.

En Argentina, las investigaciones sobre la educación secundaria de Braslavsky (1985) y Filmus y Braslavsky (1988) mostraron que la desigualdad educativa no solamente se expresaba como exclusión o abandono escolar, sino que los que asistían a la escuela recibían aprendizajes de diferente calidad, según el contexto de ubicación de la escuela y el origen social de los alumnos. Este fenómeno, que conformó circuitos escolares diferenciados y un sistema educativo altamente segmentados, se profundizó a la par de los crecientes niveles de desigualdades culturales y distributivas de recursos y oportunidades educativas, dando lugar a lo que Tiramonti (2004) denomina fragmentación del sistema educativo.

No obstante las desigualdades educativas profundizadas por un sistema educativo fragmentado, la matrícula de la escuela media continuó una expansión inercial a la par que se agudizaron los problemas de vieja data: un formato de escuela secundaria que surgió hace más de cien años; altas tasas deserción/abandonos y ausencias; baja tasa de graduación y aprendizajes que no alcanzaban para transitar con éxito por el nivel superior o conseguir una inserción laboral expectable; desconocimiento de los sectores empresariales de la escuela media como formadora de cualidades apreciadas en los trabajadores; insuficiente formación de los profesores; bajos salarios; déficits en las administraciones educativas provinciales para gestionar ese nivel. Situación esta última que se agudizó a partir de 1992 con la descentralización de los servicios educativos de nivel medio y superior no universitario del ámbito nacional a las jurisdicciones (Miranda et al., 2004).

La masificación, por aumento de la demanda social y la obligatoriedad legal estuvo acompañada por “cambios en la morfología demográfica y sociocultural de los ‘nuevos usuarios’, no sólo los adolescentes y jóvenes que se escolarizan son más, sino que son diferentes. A los ‘herederos y becarios’ (en palabras de Pierre Bourdieu) se agregan los hijos de los grupos sociales subordinados de las áreas urbanas primero y de las rurales después” (Tenti Fanfani, 2000). Las instituciones educativas acostumbradas a recibir una población escolar procedente de sectores medios y altos que encajaba en la “gramática de la escuela” (Viñao Frago, 2001) se encuentran con un alumno distinto, “obligado” legalmente a estar en la escuela (Miranda, 2013; Azevedo, 2012).

Los gobiernos (nacional y provincial) que se sucedieron desde 2003 diseñaron políticas de acción afirmativa destinadas a crear las condiciones educativas y sociales para la educación secundaria obligatoria. Por una parte, se implementaron planes y programas destinados a garantizar la escolaridad secundaria obligatoria atendiendo al fortalecimiento institucional generando mecanismos que habilitaran sistemas más flexibles y nuevos formatos escolares para facilitar las trayectorias escolares y acciones orientadas a recuperar la centralidad de los aprendizajes, incluyendo cambios curriculares, el desarrollo profesional docente y escuelas de jornada extendida (Saccone, 2016, Miranda, 2013; 2011; Terigi et al., 2012; Terigi, 2007; Maldonado y Vanella, 2013; Feijóo y Poggi, 2014).

Por otra parte, se diseñaron políticas sociales más amplias asociadas a las políticas educativas para la inclusión educativa de adolescentes y jóvenes de sectores de primera generación en la escuela secundaria,11 como el Programa Nacional de Asignación Universal por hijo para protección social (AUH), el Programa Nacional de Becas, el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR) y otras acciones complementarias destinadas a aliviar los costos de las familias como el boleto educativo gratuito (que incluye estudiantes de todos los niveles educativos y a los docentes) en algunas provincias/jurisdicciones.

La creación del programa AUH en Argentina siguió los pasos de otras políticas sociales condicionadas ya existentes en otros países a nivel mundial. En Latinoamérica, tanto México (Programa Oportunidades) como Brasil (Bolsa Familia) han implementado este tipo de programas desde el inicio de los años 2000 (Sewall, 2008). Específicamente, en Brasil una de las políticas de atención a los grupos sociales más desprotegidos a través de las llamadas transferencias monetarias condicionadas, es el Programa Bolsa Familia,12 que desde 2003 unificó planes y programas anteriores como Bolsa Escola y Hambre Cero. El programa ha logrado importantes avances en materia de protección social y lucha contra la pobreza en Brasil, logrando también mayor inclusión educativa.

En materia de reconocimiento del derecho a la educación, Brasil creó las condiciones para avanzar en la garantía de universalización de la educación básica mediante una estrategia de ampliación de la educación de tiempo integral, para todos los niveles de la educación obligatoria, incluida como meta específica del Plan Nacional de Educación (PNE) 2014-2024, hasta alcanzar al menos al 25% de los alumnos de escuela pública. Sin embargo, es importante destacar que, tal como se menciona en el análisis realizado por Aguiar y Colhares,13 la Propuesta de Enmienda Constitucional 241/2016 promovida por la gestión Temer y aprobada en diciembre último, instituye un nuevo régimen fiscal para Brasil que congela el presupuesto educativo y pone en riesgo la sustentabilidad de los programas y la viabilidad de la ejecución del PNE 2014-2024.

El recorrido realizado por las distintas realidades nacionales nos permitió reconocer la presencia de algunos aspectos recurrentes en las políticas educativas, pero también contradictorios y en conflicto. Se puede identificar la elaboración y diseminación de discursos y textos de políticas educativas con características comunes como solución genérica para los problemas sociales y educativos vinculados con la inclusión y la garantía del derecho a la educación en los países estudiados. Concretamente: autonomía institucional como condición de posibilidad, nuevas lógicas organizacionales y cambios en la gestión de las escuelas, complejización de la tarea de los directores (gestión del financiamiento de programas y proyectos: licitaciones, compras, pago a proveedores, rendición contable, etc.), propuestas de diversificación de formatos institucionales con flexibilización de las trayectorias de los alumnos, incorporación de nuevos actores institucionales, vinculación con otros agentes sociales (padres, empresas, municipios, etc.) son algunas de las orientaciones que fueron tomando fuerza, siempre mediadas por los contextos locales en cada caso, donde la política se hace “acto”.