В ее составе было четыре думных чина: боярин, окольничий, думный дворянин и думный дьяк. Два последних чина, введенных еще Иваном Грозным, стали часто даваться представителям столичного и провинциального дворянства и видным представителям центрального приказного аппарата. Данное обстоятельство некоторые историки (В. Ключевский, С. Платонов) трактовали как падение роли родовой аристократии и усиление влияния московского и провинциального дворянства в этом важнейшем государственном институте, хотя ряд современных авторов (Г. Талина, П. Седов) отрицает этот факт.

На протяжении столетия численность Боярской думы увеличилась с традиционных 25–30 до 90–95 думных чинов. Особенно заметно возросло число окольничих думных дворян и дьяков. В 1681 году в думе было 15 одних только думных дьяков. Как логическое следствие этого процесса, обычной практикой во времена правления Алексея Михайловича стало создание существенно более компактной (не более 5–15 бояр) «государевой комнаты», «ближней думы». Наряду с этим создавались «комиссии на Москве», состав которых зависел исключительно от личной воли царя. Это обстоятельство внесло раскол в некогда единый клан родовой княжеско-боярской аристократии, и избавило монарха от необходимости постоянного согласования своего политического курса со всем составом Боярской думы.

Постепенно нарастает процесс бюрократизации работы Думы, из ее состава в 1681–1694 годы выделяется специальная Расправная палата с переменным составом подьячих. Численное преобладание в Думе на протяжении всего XVII века сохранялось за боярами и окольничими. Только в последней четверти XVII века произошло увеличение числа думных дворян и думных дьяков. Удельный вес боярства снизился, но все же составлял 40%, а вместе с окольничими – 71%. В то же время боярство имело подавляющее количество дворов (из общего числа, принадлежавшего членам Думы), соответственно и количество дворов, приходившихся в среднем на одного члена Думы, намного выше всех было у бояр.

Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. По свидетельству современника, царь Михаил Федорович, «хотя самодержцем писался, однако без боярского совету не мог делати ничего»[17]. Алексей Михайлович, несмотря на наличие более узкой по составу «ближней думы» и личной канцелярии (Тайного приказа), по всем основным вопросам советовался с Думой; более мелкие вопросы Боярская дума обсуждала без царя. Характерной особенностью деятельности Боярской думы в XVII веке явилась более тесная связь ее личного состава с приказной системой. Многие члены Думы выполняли обязанности начальников (судей) приказов, воевод, находились на дипломатической службе по совместительству. На заседаниях Боярской думы утверждались решения приказов (статейные списки). Дума была высшей служебной инстанцией государства. Боярская дума просуществовала весь XVII век, хотя ее значимость в последнее десятилетие века сильно упала.

91.6. Учреждения исполнительной власти и управления. Приказная система

XVII век по праву считается периодом расцвета приказной системы Московского государства, хотя уже к последней четверти века эта система начинает переживать упадок и разложение. Это была довольно запутанная и громоздкая система центральных правительственных учреждений, в которой отсутствовали как единые принципы их деятельности, так и четкое распределение функций между ними. Этим обстоятельством и объясняется вся трудность их классификации, но, по мнению большинства историков, все приказы, число которых к концу правления Алексея Михайловича перевалило за 50, делились на постоянные и временные. Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.

На протяжении XVII века зафиксировано до 80 приказов, при этом постоянно действующих было до 40. Ключевые позиции в приказной системе занимали следующие приказы: Казенный приказ руководил финансовыми вопросами; Посольский, ведал внешней политикой и торговлей; Разбойный, на нем была борьба с разбойниками. Военный (Ратный) приказ в то время уступал им по своей значимости. В складывающейся тогда системе приказов были учреждены специальные судебные приказы: Холопий, Разбойный, Поместный, Судебный.

Уже в первые годы правления династии Романовых восстанавливается приказная система государственного управления, которая первоначально не претерпела кардинальных изменений.

В первой половине XVII века государство столкнулось с тяжелым финансовым положением как результатом разрухи после смуты. Это повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов. Завершается оформление четвертных приказов, созданы новые постоянные и временные центральные учреждения, ведавшие сбором налогов – Новая четверть (1619), приказ Большой казны (1621). Все многообразие приказов, существовавших в XVII веке, может быть разделено на две группы – постоянные и временные приказы.

Постоянно действующие приказы по признаку подчиненности делились на три большие группы – государственные, дворцовые и патриаршие.

Самой многочисленной группой были государственные приказы, которые подразделялись по территориальному признаку на общегосударственные: Посольский, Поместный, Разбойный, Стрелецкий, и областные: Сибирский, Малороссийский, Смоленский. Все общегосударственные приказы строились по отраслевому принципу. Посольский приказ ведал сношениями с иностранными державами. Разрядный приказ отвечал за сбор дворянского ополчения и назначение на военные должности и посты. Приказ Большой Казны управлял казенной промышленностью и торговлей. Поместный приказ занимался вопросами поместного землевладения и регистрацией земельных сделок дворян. Разбойный приказ выполнял функции уголовного сыска и следствия. Стрелецкий, Пушкарский, Иноземный, Рейтарский и Казачий приказы ведали различными родами войск и служилыми людьми «по прибору» и т.д.

Дворцовые приказы ведали обширным хозяйством самого царя и его ближайших домочадцев – супруги и детей. Среди них первостепенное значение имели приказ Большого дворца, который управлял царскими вотчинами. Казенный приказ, который ведал хранением вещевой казны, в том числе драгоценной мягкой рухляди (пушнины). Конюшенный приказ, который распоряжался царским выездом, Царская мастерская палата, ведавшая царским гардеробом, и т.д.

Патриаршие приказы ведали хозяйством патриарха и вопросами его личного обеспечения. Среди них важнейшими считались Патриарший дворцовый приказ, управлявший всеми вотчинами главы Русской православной церкви, и Патриарший казенный приказ, ведавший личными нуждами патриарха.

Особенностью центральных органов в первой половине XVII века было широкое распространение временных приказов по частным потребностям. Временные приказы создавались для решения конкретных задач и прекращали свое существование по мере их исполнения, например, приказ боярина Н.И. Одоевского, созданный в 1648 года для подготовки Соборного уложения. Временные приказы отличала от обычных приказов большая регламентация их структуры и деятельности. Указы об их создании определяли не только функции и главу приказа, но и его штат и бюджет. У временных приказов были четко определенные функции, экстерриториальный характер, работали они достаточно оперативно и эффективно (сыскные приказы различной компетентности, приказ «У сибирских дел», Записной – для составления Степенной книги и др.).

И все же дифференцированность функций отдельных приказов была часто условной. Они, как правило, выполняли ряд обязанностей, не имевших к ним прямого отношения, но приносящих дополнительный доход. Так, Посольский приказ заведовал кроме внешней политики почтой, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, управлением некоторых городов и др. Как говорил А.Л. Ордын-Нащокин, «они мешают посольские дела с кабацкими…».

Усилиями первого царствования династии Романовых государство было восстановлено на старых основаниях, на которых покоилась и политика таких строителей государства, как Грозный и Годунов. Во главе правительства тех лет стояли люди, которым были близки традиции и привычки Московского царства, но которые были неспособны вести работу государственного управления по систематическому и твердому плану, и еще меньше были способны привнести в эту работу идею долга и строгую дисциплину.

Развитие воеводско-приказного управления в 1620–1630-е годы наталкивалось на недовольство сословий. В челобитных и на заседаниях земских соборов в 1630–40-е годы представители столичного и местного дворянства, горожан одновременно с требованием законодательного оформления прав и привилегий выступали в защиту сословно-представительного принципа формирования аппарата управления против приказного и особенно с критикой верхушки приказной группы.

Укрепление власти царя, необходимость крайней мобилизации сил нации, а также проведение в жизнь норм Уложения 1649 года, прозвучавших на Соборе пожеланий сословий потребовали преобразований в приказной системе. Они проходили в 1650–70-е годы, но особенно серьезная перестройка управления была предпринята в 1680-ы годы. Ее целью было упрощение устройства и централизация приказов.

Среди этих преобразований следует отметить попытку объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны и концентрацию всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе – в Разрядном, с изъятием их из компетенции территориальных приказов. Следствием реформ стал переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу, в отличие от военной администрации, где огромная территория требовала укреплять принцип полицентризма. Широко практиковалось, хотя и не было новым явлением, объединение приказов в группы с подчинением их отдельным, близким к царю лицам. В связи с преобразованиями количество приказов стабилизируется на уровне 37–38 (но дворцовых учреждений сокращение не коснулось). В то же время приказы превращаются, в отличие от первой половины XVII века, в крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой.

Особый блок составляли приказы дворцово-финансового управления: Большого двора, Большой казны, Большого прихода, Счетный приказ. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца, а также населением и землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это содержание, судил привилегированных лиц, освобождаемых царем от суда обыкновенных органов. Ему были подчинены дворцы, отвечавшие за соответствующее снабжение: кормовой, хлебный, житенный и сытенный. К дворцовому ведомству относились также приказы: Ловчий, Сокольничий, Конюшенный, Постельничий. Приказ Большой казны из органа управления доходами государства эволюционирует в личную казну царя и хранилище драгоценных изделий. Приказ Большого прихода ведал косвенными налогами государства, а приказ Счетных дел (1667) осуществлял контрольные функции.

Одним из важнейших приказов в системе государственного управления стал Поместный приказ. Это обусловлено возрастанием роли и значимости помещиков-дворян в армии и гражданском государственном аппарате (приказы и воеводства), увеличением размеров поместного землевладения, постепенное сближение поместного и вотчинного землевладения. В начале XVII века этот приказ провел описание земель с целью восстановления нарушенных во время интервенции и крестьянской войны прав помещиков. Писцовые и переписные книги помогали рассматривать многочисленные земельные тяжбы между помещиками и вотчинниками. Кроме того, эти книги являлись документами, на основании которых производилось налоговое обложение. Поместный приказ ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и связанными с этим тяжбами.

Важную роль в приказной системе играли судебно-административные органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI веке следующие приказы. Разбойный приказ (в 1682 году переименован в Сыскной) осуществлял руководство полицейской расправой по разбойным, татебным и приводным делам, ведал уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы. В столице полицейским управлением, а также разбойными делами по Москве ведал Земский приказ; он следил за городским благоустройством и борьбой с пожарами. Земский приказ собирал налоги с московского тяглого населения и судил его, проводил переписи дворов и церквей. В конце XVII века он был объединен со Стрелецким приказом, с которым разделял полицейские функции по Москве. Во главе Разбойного приказа стояла следственно-судебная коллегия из боярина (окольничего), дворянина (стольника) и двух дьяков. Приказ имел разветвленную сеть местных органов – губных старост и губ, осуществлял надзор за содержанием тюрем во всем государстве. В чрезвычайных случаях приказ посылал надельщиков и сыщиков из центра. Приказ существовал до 1701 года.

Особое место в системе центрального управления занимали приказ Тайных дел, созданный в середине XVII века. В его компетенцию перешли важнейшие вопросы, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль над дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом; следствие по политическим делам, управление хозяйством двора и др.

К органам центрально-областного (территориального) управления относились приказы, традиционно называемые четвертными. По мере присоединения уделов к Москве их центральные органы переносились в столицу с сохранением территории ведения. Сначала их было три, и они назывались третями, а затем четыре, которые были названы четвертями, хотя в XVII веке таких приказов было уже шесть: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская. Сибирская четверть была переименована в приказ. Новая четверть была финансовым ведомством, ответственным за питейное дело и кабацкие сборы. Они ведали населением городов, уездов и судом для податных групп населения.

Ямской приказ обеспечивал государственную почтовую связь. Приказ Каменных дел ведал каменным строительством и каменщиками, приказ Книгопечатного дела – печатным двором, Печатный приказ скреплял правительственные акты приложением печати, Аптекарский – стал центром медицинского дела в России. Челобитный приказ передавал результаты разбора царем или боярской Думой жалоб в соответствующие приказы или непосредственно челобитникам. Новым в управлении была деятельность Монастырского приказа (1649–1666), в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.

Приказы в конце XVII – начале XVIII века представляли собой пеструю, громоздкую и нестройную систему учреждений с нечеткими функциями, переплетением функций и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государственного управления в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организационных институциональных форм центрального государственного аппарата.

91.7. Формирование государственной службы и служилой бюрократии

Одной из сторон трансформации сословной монархии в абсолютную – были изменения в составе и положении приказных людей. Эти изменения происходили по мере изживания земских учреждений и развития приказного начала в системе государственного управления.

Личный состав приказов состоял из старинного родового дворянства и дьяков. Дьяки имели большое влияние, так-как без их подписи никакая канцелярская бумага не исполнялась. Иностранцы, говоря о России, упоминают о дьяках с большим почтением и называют их «канцлерами». Все приказы возглавлялись судьями и дьяками, многие из которых были членами Боярской думы, а приказной аппарат состоял из подьячих, число которых за сто лет возросло с 850 до 2750 человек.

Соборное уложение 1649 года закрепило и дало толчок дальнейшему развитию приказного начала в государственном управлении. В 1640-е годы происходит смена поколений дьяков, изменение облика дьяческого чина в связи с приходом лиц, чья карьера развивалась при новой династии. Среди судей приказов происходит сокращение знати, но не падение ее роли, так как в руках особо приближенных к царю бояр концентрируется руководство несколькими приказами.

Отрицательная реакция сословий на усиление роли приказных людей потребовала законодательного оформления этой службы. В 1640-е годы выходит ряд законодательных актов общего характера (они касались количества и источников комплектования подьячих), в результате чего происходит смена господства норм обычного права общими законодательными нормами, определяющими приказную службу.

На протяжении всего XVII века продолжается не санкционированный сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений, и происходил по инициативе приказных судей и дьяков. «Подьяческое умножение» было головной болью правительства, так как вело к постоянному росту государственных расходов. Попытки периодически урезать жалование приводили к ухудшению их материального положения и росту злоупотреблений, но не уменьшало численности приказных людей. Столь же малоэффективным оказывалось установление «указного числа» для приказов и проведение систематических «разборов» подьячим.

Остановить рост их числа оказалось невозможно. Наибольший рост всего разряда московских приказных людей падает на 1670-е годы – число дьяков доходит до 75, а подьячих – до 1447 человек (соотношение 1 к 19,5), а в 1698 году – 86 дьяков и 2648 подьячих (соотношение 1 к 30). Основная масса (1824 чел.) подьячих была сконцентрирована в приказах общероссийского значения. Как отмечалось в одной из челобитных, «а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут».

В регионах также ослабевают традиции, характерные для учреждений сословно-представительного типа, и вытесняются приказной системой. Рост численности подьячих не удовлетворял потребности в них. Об этом свидетельствуют не только многочисленные жалобы воевод на увеличение объемов приказных дел и нехватку штатов, но и челобитные местного населения. Так, служилые люди г. Шацка отмечали нехватку подьячих в приказной избе: «А у которых у нас, холопов твоих, случаются всякие дела, и нам от тово чинитца большая проесть и волокита, потому что одному подьячему у таких великих дел быть невозможно». В связи с постоянно растущей потребностью в кадрах для приказной работы начинается организация профессиональной подготовки в приказах. В частности велась подготовка в поместном приказе, где были самые многочисленные штаты.

Все приказные люди вне зависимости от их происхождения были включены в структуру служилого сословия русского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Но занимали приказные люди в нем особое место, создавая свою систему чинов, параллельную общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Для приказной чиновной лестницы в отличие от служилой характерно отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность продвижения по службе вплоть до думного дьяка.

К середине XVII века происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина. С 1598 года общие присяги (крестоприводные записи) для всей массы служилого населения дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и т.д. Тексты общей присяги были в достаточной степени устойчивы, закрепляя преемственность власти на протяжении XVII века. Приписи же постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. Дьяки и подьячие присягали «всякое дело делати и судити вправду», не заниматься казнокрадством, «посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать», не разглашать государственных тайн; и т.д. Содержание приписей, расположение отдельных пунктов менялось в зависимости от внутреннего и внешнего положения государства, при этом постепенно понятие службы государю оттесняется понятием государственной службы. Так, в приписи 1626–1627 годов думные дьяки обязывались не только «не умышлять» на царя и его семью, но и «лиха никакого Московскому государству никак не хотети».

Вместе с тем для приказных людей сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную, как все служилые люди. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине XVIIв. на «государеву службу» (рассматривалась как почетная – в полках, посольствах) и «приказную работу» (текущая работа в приказах и приказных избах – непочетная, с оттенком подневольности). Термин «приказная работа» никогда не применялся к думным дьякам. С 1660-х годов в документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы («работаю тебе, великому государю беспрестанно, и на твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года»), при этом последняя становится основной и определяющей.

Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу деятельности: думные дьяки – верховное управление, приказные дьяки – среднее звено руководства центральными и местными учреждениями, подьячие – подчиненное положение в одном из учреждений. По мере роста численности приказных чинов в учреждениях начинают существенно различаться их положение и функции. Чтобы избегать трений между лицами с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе, потребовалось определение положения («мест») дьяков одного учреждения относительно друг друга. «Места» дьяков в приказе определялись временем получения чина («сидеть ему, кто из них преж в чину»), что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на «больших» и «других». Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его обеспечения и свидетельствовала о процессе бюрократизации аппарата управления.

Активнее аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявлялся в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Сначала такое деление было внутренним делом отдельных учреждений, а во второй половине XVII века приобретает официальный характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также складывается более дробное деление.

Об усилении должностных элементов в положении подьяческой группы свидетельствует также существование категорий подьячих с приписью и подьячих со справой. Подьячие с приписью – высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие. Подьячих со справой в приказах они комплектовались из подьячих средней статьи, а на местах составляли верхушку этой сословной группы и назначались из старых подьячих приказных изб. Кроме того, шел процесс специализации подьячих на том или ином виде деятельности государственного учреждения.

Падение роли поместного жалованья в обеспечении приказной службы вело к возрастанию значения денежного жалованья, а нерегулярность выплат – к увеличению навёрстанных подьячих, т.е. к расширению «доходов от дел», которые определяли имущественное положение приказных людей и вели к разложению прежней структуры служилого сословия, поляризации дворянской и недворянской частей.

Бюрократизация приказной группы активнее развивалась снизу вверх, от подьячих к дьякам. В результате складывается новый тип приказного человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием личным качествам, опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей администрации или царя.

При царе Федоре Алексеевиче был разработан проект Табели о рангах высших постов в органах управления и армии. Проект предусматривал разделение военной и гражданской службы. Он носил аристократический характер. В нем выстраивалась иерархия членов боярской Думы как правящей элиты: первый ранг принадлежал верховному судье, второй – воеводе при царском дворе, третий – наместнику Владимира, председательствующему в Боярской думе и т.д. (всего 5 чинов). Часть должностей носила византийские названия. Проект был согласован с патриархом, но после смерти Федора Алексеевича к нему больше не возвращались.

91.8. Органы местного управления

В местном управлении шел тот же процесс централизации, унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медленными темпами. Основной административно-территориальной единицей России с конца XVII века становятся уезд, который, в свою очередь, делился на станы и волости. С начала XVII века происходит вытеснение характерного для XVI века «земского начала» приказно-воеводским управлением.

Вторая половина XVII века стала периодом коренных изменений в системе уездного управления страной. На смену выборным земским должностным лицам – городовым приказчикам и губным старостам пришел институт воеводства, в руках которого была сосредоточена вся полнота власти на местах. По традиции, уездными воеводами назначались отставные дворяне, получившие серьезные увечья в походах и неспособные в силу этого обстоятельства нести ратную государеву службу. Воеводская должность была «корыстной», т.е. не оплачивалась государством, поэтому воеводу и его челядь содержало местное население: при вступлении в должность он получал «въезжий корм», к праздникам – «приношения», а от челобитчиков – «подношения».

Воеводы еще в период существования наместников-кормленщиков назначались в пограничные города для осуществления военного управления, а дьяки для финансового управления. В этом качестве они сохранялись и в период расцвета губного и земского самоуправления. Смута, едва не приведшая к распаду страны, показала необходимость существования в провинции не только военной власти, но и органа, связывающего все (а не только тягловое) население провинции с центром. Кроме того, растущие финансовые потребности государства, невозможность обеспечить единство и освоение гигантской территории без редистрибуции ресурсов были важнейшими причинами централизации государственного управления. Во время Смуты население само на общесословных собраниях стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1–2 года) царь и боярская Дума, иногда с учетом пожеланий местного населения, которое добивалось «у них по-прежнему оставить одного губного старосту, а воеводу взяли бы Москве». Правительство прислушивалось к таким челобитным, но к середине XVII века воеводская система распространилась повсеместно. Целью назначения воевод было осуществление управления в интересах царя, а не ради кормления, в связи с чем, местному населению указывалось: «воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить».

Как отмечал В.О. Ключевский, воеводы XVII века были сыновьями или внуками наместников (кормленщиков) XVIвека. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах, указанных уставной грамотой, которой ему не давали: но не были воспрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука «выможет». В своих челобитных о назначении соискатели воеводских мест так напрямик и просили отпустить их в такой-то город на воеводство «покормиться». Воеводство хотели сделать административной службой без жалования, а на деле оно вышло неокладным жалованием под предлогом административной службы. Неопределенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям… Неизбежная при таком сочетании регламентации с произволом неопределенность прав и обязанностей располагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием. С другой стороны, не следует преувеличивать характер злоупотреблений, учитывая, что воеводы находились в сильной зависимости от центральной власти, среди них преобладали лица, впавшие в царскую немилость, а сроки полномочий не были длительными.

В крупных городах одновременно могли назначаться несколько воевод, один из которых был главным. При всех воеводах в помощниках были дьяки или подьячие с приписью. Из них формировался тип местного приказного учреждения – съезжая, или приказная, изба. Большинство приказных изб имели незначительные штаты – по нескольку человек, но в некоторых (Новгородской, Псковской, Астраханской и др.) – 20 и более приказных людей. Все делопроизводство в 250 воеводских канцеляриях («приказных» или «съезжих» избах) вели осадные, объезжие, кабацкие и иные головы, общая численность которых к концу XVII века составляла около 2000 человек. Контроль над деятельностью воевод был крайне слабым, что способствовало процветанию произвола, мздоимства и других тяжких злоупотреблений, особенно в отдаленных уездах страны.

Воеводы соединяли в своих руках военную команду с управлением финансовым, полицейским, с судом и расправой над целым уездом и по отношению ко всем разрядам населения. В прежние времена такими чрезвычайными полномочиями обладали воеводы только окраинных областей, в которых была постоянна опасность от врага. Правительство царя Михаила сохранила новое значение воеводской должности и сделала ее повсеместным учреждением, это делалось в целях усиления правительственного воздействия на ход местного управления.

Воевода должен был быть исполнителем предписаний, полученных от столичных приказов. Но в силу неосведомленности высшей власти и общее расстройство порядка заставляли давать воеводам полномочия столь же широкие сколь и не определенные, предписывая им принимать меры «смотря по тамошнему делу», как окажется «пригоже». Жалования по должности воевода не получал, а «добровольные» дары в благодарность не осуждались ни правительством, не нравами, и воевода кормился со всеми своим приказным людом «от дел».