Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел

Дипломатия Петра I: от Московского царства к Российской империи. 1689–1725

Значительную роль в перестройке дипломатической службы сыграл Петр I, который пришел к власти в 1689 г. С 1682 по 1696 гг. Петр I правил совместно с Иваном V, а до 1689 г. фактическое управление государством на правах регента осуществляла их старшая сестра – царевна Софья Алексеевна.

Судьбоносную роль в жизни царя сыграло Великое посольство 1697–1698 гг., в ходе которого Петр Алексеевич познакомился с укладом жизни в Европе и после возвращения стремился изменить многие устои русского общества, ввести европейские новшества, необходимые для модернизации страны. Формально Посольство возглавляли три великих посла – Ф. Я. Лефорт, П. Б. Возницын и Ф. А. Головин. Посетив Швецию, Речь Посполитую, Ганновер, Нидерланды и Англию, Петр I смог детально изучить не только вопросы судостроительства, больше всего интересовавшие молодого царя, но и европейский образ жизни, государственную структуру, которой Петр I искренне восхищался. С этого момента начинаются грандиозные преобразования в политической и общественной жизни страны, затронувшие и дипломатическую службу.

КСТАТИ Среди выдающихся личностей Петровской эпохи на внешнеполитическом поприще можно отметить Е. И. Украинцева, Ф. А. Головина и А. А. Матвеева. Е. И. Украинцев, глава Посольского приказа в 1689–1699 гг., известен в первую очередь благодаря успешному заключения мира с Османской Империей в 1700 г., который закреплял за Россией Азов с прилегающими территориями. Ф. А. Головин фактически стоял во главе петровских преобразований в области дипломатикой службы, которая исправно работала на протяжении всего XVIII в. А. А. Матвеев занимал ряд важных дипломатических постов в Европе, служил в Голландии, Англии и Священной Римской империи, вел переговоры с Англией о возможном посредничестве Лондона в русско-шведских переговорах, добился от Голландии заверений убедить Османскую Империю заключить долгосрочный мир с Россией. Несмотря на трудновыполнимый характер поставленных перед ним задач, Матвеев постоянно информировал Петра I о положении дел в Европе, участвовал в организации поставок оружия из Европы в Россию и всячески укреплял позиции России в европейских странах. Именно при Петре I произошла смена модели дипломатической службы, которая стала больше похожа на европейскую: с учреждением Синода церковь перестала играть существенную роль в выстраивании внешнеполитического курса страны.

Необходимость изменения структуры дипломатического ведомства России была связана не только со стремлением Петра I усовершенствовать государственный аппарат по примеру европейского; изменений также требовало новое место России в европейских делах. После побед русской армии над шведами при Лесной и Полтаве в 1698 и 1709 гг. позиции России значительно укрепились, и страна могла претендовать на одно из лидирующих мест в складывающемся миропорядке.

Реформа дипломатической службы проходила постепенно и аккуратно. В конце XVII в. была образована Посольская походная канцелярия, необходимая для того, чтобы царь мог издавать указы и законы, находясь вне столицы. Формально Канцелярия была частью Посольского Приказа, а с 1710 г. стала основным дипломатическим учреждением России, заседая в Санкт-Петербурге, в то время как Посольский Приказ располагался в Москве. И постепенно, с переездом бюрократических учреждений в новую столицу, роль старого ведомства сокращалась. Несмотря на это, некоторое время Посольский приказ продолжал оставаться главным звеном во внешнеполитической деятельности: в 1700-х гг. в состав Приказа входило 90 человек, в то время как Походная канцелярия насчитывала лишь 10.

Среди новшеств стоит выделить создание пяти повытий, деятельность которых была ограничена определенным регионом. Так, первое повытье заведовало отношениями со странами Западной и Центральной Европы, в его компетенции также входило исполнение дипломатического протокола; второе повытье отвечало за Швецию, Голландию, Османскую Империю, Крымское ханство и Молдавию, а также заведовало финансовыми вопросами.

Таким образом, в Посольском приказе проходило функциональное разделение обязанностей, которое будет характерно и для будущей Коллегии иностранных дел. Со временем расширялись полномочия Посольской канцелярии, которая теперь отвечала за контроль над деятельностью не только Посольского приказа, но и всего государственного аппарата, хотя и ее возможности были ограничены властью Сената.

В 1716 г. Канцелярия была переименована в коллегию; начался процесс реформ. Управление коллегией осуществлялось следующим образом: во главе нее стоял президент, которому помогал заместитель, вице-президент. В состав коллегии входили коллежские советники и асессоры, секретарь, нотарий, актуарий, регистратор, переводчик и подьячие. Служащие назначались Сенатом, который заменил Боярскую думу. С 1718 г. начался подбор кадров, а с 1720 г. новые органы должны были начать свою работу. Примечательно, что главной задачей КИД, согласно Петру I, стало проведение внешней политики именно на европейском направлении, хотя Коллегия была также ответственна за вопросы казачества и управления Калмыкией, стратегически важные для безопасности приграничные регионы.

В 1720 г. был издан Общий Генеральный регламент коллегий, в котором закреплялась должностные обязанности служащих внешнеполитического органа. Посольский приказ завершил свою деятельность в 1722 г. и был реорганизован в Московскую контору Коллегии иностранных дел. Произошло и структурное изменение Коллегии, которая теперь разделялась на руководящий орган, Присутствие, и исполнительный, Канцелярию. В Присутствие входили президент, вице-президент, а также семь членов Коллегии. Президент, главная фигура внешнеполитического ведомства, занимался вопросами общего руководства органом и отвечал за его работоспособность. Секретари следили за работой переводчиков, толмачей, канцеляристов и других работников низшего звена. Канцелярия, в свою очередь, состояла из двух экспедиций: секретной, отвечающей за вопросы внешней политики, и административной, обеспечивающей функционирование Коллегии. В штате центрального аппарата Коллегии числилось 142 человека, за рубежом работали 78 служащих.

При Петре I деятельность КИД расширяется, открываются новые дипломатических миссии – в Священной Римской империи, Англии, Голландии, других странах. Учреждаются временные миссии, деятельность которых была связана непосредственно с Китаем. Для поступления на дипломатическую службу теперь было необходимо сдавать профессиональный экзамен.

Среди ключевых задач в сфере внешней политики эпохи Петра I выделяется борьба за выходы к морям – Черному и Балтийскому. На южном направлении Петру I удалось достичь определенных успехов только в начале своего правления, когда в ходе Азовских походов были взяты Азов и Таганрог, что обеспечивало господство России на Азовском море. Однако не удалось закрепиться на Черном море, а побережье Азовского моря вновь перешло к Османской империи после неудачного Прутского похода в 1711 г.

Более удачной была внешняя политика Петра I на северном направлении. Согласно Ништадтскому мирному договору, заключенному по итогам Северной войны в 1721 г., за Россией закреплялись Лифляндия, Эстляндия и Ингерманландия, а также часть Финляндии с Выборгом, что обеспечивало ей выход к Балтийскому морю. Победа России имела огромное политическое значение – государство получило статус империи и стало играть одну из ведущих ролей в международных делах Европы.

В 1722–1723 гг. разразилась русско-персидская война, которая ознаменовалась завоеваниями Россией Дербента и Баку, а также прилегающих территорий Гиляна, Мазандерана и Астрабада. Стремительное продвижение Российской империи в регионе вызвало недовольство со стороны Османской империи. В результате в 1724 г. произошел раздел владений между Россией, Персией и Османской империей, по которому за Россией сохранялась большая часть завоеваний в прикаспийском регионе.

Дипломатия эпохи дворцовых переворотов. 1725–1762

После смерти Петра I, личность которого поддерживала престиж страны, позиции Российской империи стали менее прочными – в постпетровскую эпоху на службу поступает большое количество иностранцев, преследовавших в первую очередь личную выгоду.

В 1730-е и 1740-е гг. многие дипломатические работники были вовлечены в сложные придворные интриги, из-за чего снизился уровень внешнеполитической деятельности. Во внешней политике этого периода выделяются несколько направлений:

С приходом к власти в 1742 г. Елизаветы Петровны Россия возвращается к активной внешней политике – за дипломатию теперь отвечал канцлер А. П. Бестужев-Рюмин, последовательно отстаивавший интересы России. Происходит возвращение к постулатам Петра во внешней политике, Россия сближается с такими морскими державами, как Англия и Голландия, улучшает отношения с Речью Посполитой, Швейцарией и Священной Римской империей, пытаясь направить их против своих главных соперников – Османской Империи, Франции и Пруссии.

Определяющим подходом во внешней политике елизаветинской эпохи является «Система Петра I», которую разработал канцлер БЕСТУЖЕВ-РЮМИН. Фактически она сводилась к четырем положениям. Во-первых, Россия должна опираться на традиционных в эпоху Петра союзников, Англию и Голландию; во-вторых, противниками России объявлялись Франция и Швеция; в-третьих, провозглашалась необходимость сохранения за Австрией территорий, традиционно входивших в состав Священной Римской империи. И, наконец, королем Речи Посполитой должен быть курфюрст Саксонский. Елизаветинская дипломатия строилась на принципе сохранения баланса сил.

Заметную роль в елизаветинскую эпоху также играл граф М. И. ВОРОНЦОВ. С 1744 г. он становится вице-канцлером, а в 1758 г. заменяет Бестужева-Рюмина на посту канцлера. Во внешней политике он отдавал предпочтение отношениям с Францией, принимал участие в заключении оборонительного союза с Швецией, с приходом Петра III рекомендовал заключить мир с Пруссией, призывал использовать военные преимущества для достижения политических целей. Петр III, боготворивший Фридриха II и все немецкое, немедленно заключил с Пруссией мир, тем самым перечеркнув все приобретения России в ходе Семилетней войны. После свержения Петра III Воронцов пытался защищать его интересы и принес присягу Екатерине II только после его смерти. Из-за разногласий с Н. И. Паниным, ключевой фигурой во внешней политике эпохи Екатерины II, Воронцов был вынужден в 1763 г. уйти в отставку.

Екатерина II: дипломатия просвещенного абсолютизма. 1762–1796

Воцарение Екатерины II наложило отпечаток на функционирование Коллеги иностранных дел. Придерживаясь идей просвещенного абсолютизма, императрица лично управляла главным аппаратом Коллегии и принимала важнейшие внешнеполитические решения.

Роль Коллегии иностранных дел снизилась, ее главной задачей стала подготовка материалов для Совета. Однако ее значение оставалось важным, ведь при упразднении других коллегий только три остались нетронуты: Адмиралтейская, Военная и Коллегия иностранных дел.

Среди выдающихся личностей той эпохи можно выделить Н. И. ПАНИНА, президента Коллегии иностранных дел в 1763–1781 гг., инициировавшего создание Совета. Панин был известен нереализованным планом «Северного Аккорда» – союзом России, Речи Посполитой, Швеции и Пруссии при финансовой поддержке Англии, который должен был противостоять Франции и Священной Римской империи.

Главным направлением в царствование Екатерины II стало юго-западное. Был создан Совет при Высочайшем дворе для рассмотрения вопросов войны с Османской империей и других важнейших внешнеполитических проблем.

Екатерине II удалось решить одну из ключевых задач отечественной внешней политики XVIII в. – закрепиться на побережье Черного моря. После победы в русско-турецкой войне 1768–1774 гг. с Османской империей был подписан Кючук-Кайнарджийский мирный договор, по которому Россия приобрела территории в устьях Днепра, Дона и в Керченском проливе. Вторая русско-турецкая война екатерининской эпохи завершилась заключением Ясского мирного договора (1781 г.), в результате которого к Российской империи отошли земли между Бугом и Днестром и было признано вхождение в состав российского государства Крымского полуострова.

Успешной оказалась и политика Екатерины II в Закавказье. По Георгиевскому трактату 1783 г. над царством Картли-Кахети был установлен протекторат Российской империи.

С 1780 г. вопросами внешней политики фактически занимался А. А. БЕЗБОРОДКО. В 1781 г. по инициативе Потемкина и Безбородко была выдвинута Австрийская система, реализацией которой стала договоренность между Россией и Австрией о единой позиции стран в отношении Османской Империи и Речи Посполитой. А. А. Безбородко был одним из главных инициаторов разделов Речи Посполитой 1772, 1793 и 1795 гг., по которым России отходили Восточная, Центральная и Западная Белоруссия, Волынь, бо́льшая часть Литвы и Курляндия.

КСТАТИ Одним из грандиозных планов Екатерины II на внешнеполитической арене стал так называемый Греческий проект – совместные планы России и Австрии по разделу турецких земель, изгнанию турок из Европы, возрождению Византийской империи и провозглашение ее императором внука Екатерины – великого князя Константина Павловича. Согласно планам, на месте Бессарабии, Молдавии и Валахии создается буферное государство Дакия, а западная часть Балканского полуострова передается Австрии. Проект был разработан в начале 1780-х гг., однако осуществлен не был из-за противоречий союзников и отвоевания Россией значительных турецких территорий самостоятельно.

Дипломатические реформы и внешнеполитические достижения Александра I. 1801–1825

Новые перемены в российской дипломатической службе начались в 1802 г. с учреждением восьми министерств, одним из которых стало Министерство иностранных дел. Однако процесс передачи полномочий новому министерству проходил постепенно, Петровская Коллегия не была расформирована и до 1832 г. сосуществовала с министерством. Систематизация структуры МИД завершилась в 1811 г. с изданием императорского указа. Теперь министр иностранных дел нес личную ответственность перед императором. Образовывались четыре департамента; стали обсуждаться вопросы специальной подготовки кадров, что было особенно необходимо на восточном направлении. Так, в 1823 г. было создано Учебное отделение восточных языков при Азиатском департаменте МИД, где дипломаты обучались как восточным, так и западным языкам. Штат внешнеполитического ведомства, как и в других европейских странах того времени, был представлен преимущественно выходцами из дворян.

Первым министром иностранных дел Российской Империи стал граф А. Р. Воронцов. В эпоху Екатерины II он добился значительных успехов в укреплении внешнеторговых связей России. Видя главную опасность в экспансионистской политике Наполеона, Воронцов способствовал укреплению связей с Англией, Австрией и Пруссией.

В 1820 г. был принят Консульский устав, составленный по примеру французского законодательства. Ранее консульская деятельность регламентировалась инструкциями, которые выдавались дипломатическим работникам.

В первый период правления Александра I определяющую роль во внешней политике России играл «НЕГЛАСНЫЙ КОМИТЕТ», в который входили единомышленники императора А. Чарторыйский, П. А. Строганов, В. П. Кочубей и Н. Н. Новосильцев. На первом этапе правления Александра I выбор был между двумя моделями – политикой «национальной самодостаточности» (предполагавшей сохранение определенной свободы рук в международных делах) и системой союзных договоров (которая бы обеспечивала поддержание равновесия сил в Европе). Ближайшие сторонники императора убедили, что первый вариант может привести к изоляции российского государства, поэтому Россия пошла по второму пути, а в качестве ключевых союзников были выбраны Великобритания, Австрия и Пруссия. Активизировалось участие России в антифранцузских коалициях.

В 1807 г. Был подписан Тильзитский мир с Францией – произошла смена внешнеполитического курса России. Сформировался российско-французский союз, который позволял разделить Европу на сферы влияния – французскую (Германия и Италия) и российскую (Швеция и Турция), а также присоединение России к «континентальной блокаде» Великобритании. Этот шаг позволил Российской империи вести войны со Швецией (1808–1809) и Турцией (1806–1812). В итоге этих войн российская территория расширилась за счет Финляндии до р. Торнео (Фридрихсгамский мирный договор) и Бессарабии (Бухарестский мирный договор).

Поворотным событием во внешней политике Российской империи стала победа в Отечественной войне 1812 г. В результате укрепился политический авторитет России в Европе, а российский император стал одним из главных инициаторов формирования «европейского концерта». На Венском конгрессе 1814–1815 гг., положившего конец наполеоновским войнам, на европейском континенте закрепился новый порядок. Его ключевой формулой стал принцип равновесия, который должен был поддерживаться «европейским концертом», то есть группой крупнейших европейских держав. В их числе была и Россия. По инициативе Александра I был создан Священный союз европейских государств – в него первоначально вошли Россия, Австрия, Пруссия, а позднее почти все государства Европы. Целью его создания было обеспечение прочности существующего политического устройства, незыблемости границ, стабильного положения правящих династий по принципу легитимизма. Одним из условий было оказание взаимной помощи при дестабилизации международной обстановки.

Важнейшим событием для дипломатии как профессии стало принятие на Венском конгрессе Венского регламента, который установил деление дипломатических агентов на три класса: послы и папские легаты или нунции, представлявшие своих монархов; посланники, министры и «иные уполномоченные при государях»; поверенные в делах, «кои уполномочены при министрах, управляющих делами иностранными».

В послевоенное время внешнюю политику России определяли две фигуры – И. А. Каподистрия и К. В. Нессельроде.

И. А. Каподистрия, этнический грек, выступал за улучшение отношений с Францией и активизацию внешней политики на Балканском направлении с целью освобождения христианских народов от Османской Империи. В 1822 г. из-за разного взгляда на народно-освободительные движения и выбранный страной политический курс Каподистрия покинул Россию, а в 1827 г. на исходе войны за независимость 1821–1829 гг. был избран президентом Греции.

К. В. Нессельроде, пребывавший на посту министра иностранных дел России в 1816–1856 гг., стремился поддерживать созданный в Европе порядок, выступая против национального строительства на территории европейских империй. Именно он отговорил Николая I от организации народно-освободительных движений в Османской империи в ходе Крымской войны 1853–1856 гг., опасаясь, что в этом случае против России выступит Австрия.

Дипломатия Николая I: Россия – «жандарм Европы». 1825–1855

Политика Николая I в отношении государственной деятельности напрямую вытекала из событий 1825 г. Новый император стремился аккумулировать всю полноту власти в руках царской канцелярии, ограничив тем самым круг лиц, напрямую вовлеченных в принятие политических решений. Однако из-за очень насыщенной дипломатической работы в 1820-е гг., связанной с многочисленными восстаниями в Европе (во Франции, Бельгии, Польше) и войнами с Османской Империей и Персией вопросы бюрократических преобразований отходили на второй план. Только в 1832 г. удалось подготовить указ «Об образовании Министерства иностранных дел», после которого Коллегия иностранных дел окончательно упразднялась. В этом же году учреждался новый департамент хозяйственных и счетных дел. Значительно облегчило работу Министерства иностранных дел введение должности чиновников особых поручений для работы в случае экстренной ситуации; формировался перечень ситуаций, при которых можно было отвлекать дипломатических работников от их непосредственного круга обязанностей.

К концу правления Николая I окончательно сложилась структура Министерства иностранных дел Российской империи. Во главе министерства стоял канцлер, заведовавший также Советом. В состав министерства входили три департамента и две канцелярии (канцелярия министра и особая канцелярия), которые формально приравнивались к департаментам. Ключевое место среди подразделений МИДа занимала канцелярия. Главной особенностью функционирования министерства было исключительное влияние императора в связке с преданным ему министром на формирование внешней политики страны, что в конце правления привело к недооценке угрозы создания антироссийской коалиции и поражению в Крымской войне 1853–1856 гг.

Ключевой задачей императора Николая I была борьба с революционными настроениями в Европе, что позволило бы обеспечить стабильность и безопасность Российской империи, неприкосновенность ее западной границы. Именно поэтому Россию того периода окрестили «жандармом Европы». К примеру, в 1849 г. Николай I направил две тысячи русских солдат для подавления венгерского восстания.

В 1833 г. Николай I откликнулся на просьбу османского султана о помощи в подавлении восстания Мухаммеда Али, его вассала в Египте. В награду за помощь между Османской империей и Российской империей был подписан Ункяр-Искелесийский договор, по которому был заключен военный союз двух стран. В документе содержалась секретная статья, дающая право Османской империи закрывать пролив Босфор для прохода военных кораблей любых стран, кроме России, что обеспечивало бы беспрепятственный выход российских кораблей из Черного моря в Средиземное и возможность России заблокировать прохождение военных судов третьих стран.

Заключение данного соглашения вызвало недовольство у Франции и Великобритании. В 1841 г. его условия были пересмотрены в соответствии с положениями Лондонской конвенции о проливах между Россией, Великобританией, Францией, Австрией и Пруссией. Проливы Босфор и Дарданеллы были закрыты для военных судов третьих стран в мирное время.

После этих событий противостояние других государств в регионе только обострялось. Когда французский президент (вскоре ставший императором) Луи Наполеон добился от султана уступки, чтобы защитить католиков и христианские святыни в Палестине, Николай I потребовал аналогичных привилегий в защиту османских земель. Не сумев убедить англичан присоединиться к прямому разделу Османской империи, Николай стал требовать установления протектората России в Турции. В октябре 1853 г. турки, подстрекаемые Великобританией, объявили России войну, а через полгода к ним присоединились англичане и французы.