Handbuch Ius Publicum Europaeum

b) Die Rechtsprechung des VfGH

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Auch der VfGH vertrat unter Berufung auf diese fehlende Bezeichnung zunächst die Ansicht, dass die EMRK nur auf der Stufe eines einfachen Gesetzes stehe,[211] sowie dass einzelne Konventionsnormen nicht unmittelbar anwendbar seien.[212] Der VwGH und der OGH verneinten ihre Zuständigkeit unter Berufung auf die Rechtsprechung des VfGH.[213] Das führte zur faktischen innerstaatlichen Bedeutungslosigkeit der EMRK.[214] Der Konvention widersprechende Rechtsvorschriften konnten nicht als verfassungswidrig aufgehoben und Verletzungen der Konventionsrechte konnten nicht geltend gemacht werden.[215]

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Diesen Umständen wurde mit einer B-VG-Novelle im Jahr 1964[216] Rechnung getragen, mit der u.a. die Bestimmungen des B-VG über Staatsverträge abgeändert und ergänzt wurden.[217] Dabei wurde insbesondere klargestellt, dass Staatsverträge, die Verfassungsrang einnehmen sollten, anlässlich ihrer Genehmigung durch den Nationalrat explizit als „verfassungsändernd“ zu bezeichnen sind. Daneben wurde die EMRK rückwirkend – mit dem Jahr 1958 – in Verfassungsrang gehoben.[218] Ihr Verfassungsrang wurde somit mit einem eigenen Bundesverfassungsgesetz authentisch bestätigt.[219] Diese Änderungen veranlassten schließlich auch den VfGH, die EMRK zunehmend als einen „gleichberechtigten Bestandteil der österreichischen Rechtsordnung“ anzuerkennen.[220]

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Auch die Zusatzprotokolle zur EMRK wurden von Österreich als unmittelbar anwendbares Verfassungsrecht übernommen.[221] Bis auf das 12. Zusatzprotokoll stehen all jene Protokolle, die der Konvention weitere Rechte anfügen, in Österreich in Geltung.[222] Auch die Protokolle mit verfahrens- und organisationsrechtlichen Regelungen wurden ratifiziert.[223]

3. Bedeutung der EMRK und des EGMR für das nationale Verfassungsrecht

a) Die EMRK als Surrogat für einen innerstaatlichen Grundrechtskatalog

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Die EMRK bildet zusammen mit den Zusatzprotokollen den Kern des verfassungsrechtlichen Grundrechtsbestandes. Bis heute ist sie das Substitut für eine genuin österreichische Grundrechtsquelle geblieben.[224] Die Grundrechte der EMRK gelten als „verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte“ und sind somit den innerstaatlichen Grundrechten hinsichtlich Rechtsquellenqualität, Anwendbarkeit und nationaler Rechtsschutzeinrichtungen völlig gleichgestellt.[225]

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Ihre Verletzung kann im Rahmen einer Bescheidbeschwerde gemäß Art. 144 B-VG vor dem VfGH geltend gemacht werden. Der VfGH ist allein zur Feststellung von Grundrechtsverletzungen von Verwaltungsbehörden zuständig. Das Verfassungsrecht kennt allerdings keine „Urteilsverfassungsbeschwerde“ gegen die Entscheidungen der ordentlichen Gerichte und des Verwaltungsgerichtshofs. Insbesondere im Hinblick auf die ordentliche Gerichtsbarkeit bleibt den Beschwerdeführern daher nichts anderes übrig, als den Weg nach Straßburg zum EGMR zu beschreiten. Dieser wird so gleichsam zum „Ersatzverfassungsgerichtshof“.[226]

b) Die Bindungswirkung der Entscheidungen des EGMR

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Der Verfassungsrang der EMRK hält Rechtsprechungskonflikte hintan. Der die Bindungswirkung von Urteilen anordnende Art. 46 EMRK besitzt wie der Rest der EMRK Verfassungsrang. In Lehre und Rechtsprechung ist anerkannt, dass den Urteilen Verbindlichkeit im Rahmen ihrer Rechtskraft zukommt und dass sie darüber hinaus eine Orientierungswirkung in Fällen entfalten, die ähnlich gelagert sind.[227]

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Dennoch sind Konflikte ebenso wenig ausgeschlossen wie in Staaten, in denen die EMRK bloß Gesetzesrang genießt. In einer Entscheidung aus dem Jahr 1987 hatte der VfGH die Frage zu klären, ob der Zivilrechtsbegriff (Art. 6 EMRK) auch Verwaltungsverfahren mit Bezug zu Eigentumspositionen betreffe, und ob in diesem Bereich die nachprüfende Kontrolle des Verwaltungsgerichtshofes, welche in Tatsachenfragen eingeschränkt ist, ausreicht.[228] Der VfGH bejahte die Frage und warf dem EGMR gleichzeitig vor, bei der Auslegung des Begriffs der „civil rights“ offene Rechtsfortbildung zu betreiben. Eine weitergehende gerichtliche Kontrolle sei nach Auffassung des VfGH „von Verfassungs wegen nicht erzwingbar.“ Der VfGH führte zwar aus, dass er bei der Auslegung der EMRK der Rechtsprechung des EGMR als dem zu deren Auslegung zunächst berufenen Organ besonderes Gewicht einräumen werde; er könne diese Haltung aber nicht unter allen Umständen einnehmen. Schließlich sei er auch im Falle eines Widerspruches zur Konvention an die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Staatsorganisation gebunden. Stehen sie einer möglichen Auslegung der EMRK entgegen, könne er diese Auslegung seiner Entscheidung daher nicht zu Grunde legen. Selbst wenn daher der EGMR eine Konventionsverletzung der österreichischen Rechtsordnung in diesem Punkte annehmen sollte, könnte dieser Verstoß nur durch den Verfassungsgesetzgeber selbst geheilt werden. Demnach könne die Feststellung einer Konventionswidrigkeit „nur das Ergebnis einer offenen Rechtsfortbildung durch die Konventionsorgane sein“. Damit würde sich „die – hier nicht zu beantwortende – Frage stellen, ob nicht die Übertragung einer rechtsfortbildenden Aufgabe auf verfassungsrechtlichem Gebiet an ein internationales Organ als Ausschaltung des Verfassungsgesetzgebers eine Gesamtänderung der Bundesverfassung im Sinne des Art. 44 Abs. 3 B-VG wäre.“ Diese Entscheidung blieb freilich vereinzelt, der Grundbefund lautet vielmehr, dass der VfGH Urteile des EGMR in aller Regel auch jenseits der Rechtskraft in hohem Maße berücksichtigt.

c) Vollständige verfassungsrechtliche Verarbeitung im bestehenden Theorie- und Begriffsgebäude

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Die Mitgliedschaft Österreichs im Europarat hat in der Verfassungsrechtsdogmatik nicht zur Entwicklung neuer Theorieansätze für das Verhältnis von Völkerrecht und nationalem (Verfassungs-)Recht geführt. Vielmehr wird die Mitgliedschaft, verbunden mit der innerstaatlichen Geltung von Grund- und Menschenrechten völkerrechtlicher Provenienz im Verfassungsrang, im bestehenden Theorie- und Begriffsgebäude verarbeitet. Die Sonderstellung der EMRK im innerstaatlichen Verfassungsrecht liegt weniger in ihrem Inhalt als darin, dass sie als einziger geschlossener Katalog Grund- und Menschenrechte im innerstaatlichen Verfassungsrecht gewährleistet und damit rechtlich neben den teils überholten Katalog des Staatsgrundgesetzes von 1867 getreten ist, praktisch aber an dessen Stelle.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 20 Offene Staatlichkeit: Österreich › IV. Verfassungsrechtliche Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung

IV. Verfassungsrechtliche Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung

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Der Text der Bundesverfassung proklamiert kein bestimmtes Konzept einer europäisch integrierten nationalen Verfassung. In Bezug auf die Mitgliedschaft in der EU enthält die Verfassung in erster Linie technische Regeln zum Verfahrensablauf bei Anpassungen des Verfassungsrechts an Primärrechtsänderungen.[229] Vorgaben in materieller Hinsicht bestehen dagegen nicht. Durch das Erfordernis einer Volksabstimmung bei einer weiteren Beschränkung der Grundprinzipien ergeben sich entsprechende Schranken allerdings „mittelbar“. Diese Schlussfolgerung wird auch durch die Erläuterungen zum EU-Beitritts-BVG bestätigt, die sich insoweit implizit an der Position des deutschen Bundesverfassungsgerichts betreffend das Verhältnis zwischen Verfassungsrecht und Gemeinschaftsrecht orientieren.

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Die Frage nach den Bedingungen und Grenzen künftiger Gesamtänderungen der Bundesverfassung korrespondiert mit der Frage nach dem Verhältnis zwischen Gemeinschafts- und Verfassungsrecht. Auf der einen Seite wird angenommen, dass in Österreich seit dem EU-Beitritt neben dem nationalen Recht das (vorrangige) Gemeinschaftsrecht gelte, das nicht der Bundesverfassung als Rechtserzeugungsregel und inhaltlich bindender Ordnung zurechenbar ist, sondern einer eigenen „europäischen Verfassung“ unterliegt. Letztere gelte demnach neben der österreichischen Verfassung als bindende höchstrangige Norm.[230] Die beiden Verfassungen seien zwar durch Querverbindungen verknüpft, gelten im Übrigen aber völlig unabhängig voneinander.[231] Vereinzelt sprach man auch von der so genannten „Doppelverfassung Österreichs“.[232] Die Auflösung von Kollisionen zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem nationalen Recht bestimme sich dabei allein nach dem Gemeinschaftsrecht und seinem Anwendungsvorrang gegenüber jeglichem staatlichen Recht.[233] Dies gelte aufgrund eines Vorbehalts Österreichs, der im Kontext des EU-Beitritts-BVG geäußert wurde, jedoch nicht in Bezug auf die Grundprinzipien der Bundesverfassung.[234] Auch diese wurden aber, wie im Übrigen alle Teile der nationalen Verfassung, durch den EU-Beitritt inhaltlich modifiziert, so dass die Bundesverfassung nicht mehr ohne Bezugnahme auf das Gemeinschaftsrecht interpretiert werden könne.[235] Sie habe ihre alleinige Stellung als rechtliche Grundordnung somit eingebüßt.[236]

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Auf der anderen Seite wird davon ausgegangen, dass das Gemeinschaftsrecht nicht aus sich selbst heraus, sondern erst durch die Öffnung der staatlichen Rechtsordnung über das EU-Beitritts-BVG innerstaatlich Geltung erlange.[237] Die unmittelbare Geltung des Gemeinschaftsrechts – und damit die fehlende Notwendigkeit einer Transformation – wird demnach als „Ausdruck der [...] ‚Öffnung‘ der österreichischen Rechtsordnung“ durch das EU-Beitritts-BVG angesehen.[238] Das BVG und der Beitrittsvertrag haben den Rechtsquellenkatalog um das Gemeinschaftsrecht „erweitert“.[239] Sowohl die Geltung des nationalen Rechts als auch die innerstaatliche Geltung des Gemeinschaftsrechts ließen sich letztlich auf die Verfassung zurückführen.[240] Das Gemeinschaftsrecht wurde zu einem Bestandteil der österreichischen Rechtsordnung im Rahmen einer Gesamtrechtsordnung.[241] Die Frage nach Ausmaß und Reichweite der Wirkungen des Gemeinschaftsrechts im Rahmen der Gesamtrechtsordnung wird hierbei aus der Perspektive des nationalen Rechts beantwortet.[242] Allerdings hat sich das österreichische Recht dem Gemeinschaftsrecht im Rahmen des Beitritts-BVG weitgehend vorbehaltlos geöffnet, so dass sich dessen Wirkungen – unabhängig von der Frage nach dem Geltungsgrund – ohnehin in erster Linie nach Maßgabe seiner eigenen Geltungskriterien bemessen.[243] Ob das Gemeinschaftsrecht auch Vorrang vor den Grundprinzipien der Bundesverfassung beanspruchen kann, bleibt dabei unklar. Dies wird aber unter Bezugnahme auf die Erläuterungen zum EU-Beitritts-BVG, die im Falle einer weiteren Modifikation der Grundprinzipien von der Notwendigkeit einer Volksabstimmung ausgehen, von der h. M. verneint.[244]

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Im Hinblick auf die europäische Sicherheitspolitik enthält das Verfassungsrecht trotz des Status dauernder Neutralität tatsächlich keine Hindernisse mehr für die österreichische Beteiligung an der GASP. Bereits beim Beitritt zur EU hat Österreich seine Absicht, an der GASP in vollem Umfang mitzuwirken, bekräftigt. Diese Zusicherung wurde danach auch verfassungsrechtlich abgesichert, die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur dauernden Neutralität wurde somit derogiert. Die entsprechende Vorschrift verfolgt einen zweifachen Zweck: In Richtung EU und andere Mitgliedstaaten sollen Zweifel an der Mitwirkungsfähigkeit Österreichs durch ein verfassungsrechtliches Signal beseitigt werden; innerstaatlich aber bewirkt die Regelung eine – der insoweit sensiblen Öffentlichkeit nicht bewusst gemachte – Einschränkung der verfassungsrechtlichen Neutralitätsverpflichtung.[245]

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Die Verfassungsordnung hat sich im Hinblick auf notwendige Anpassungen auf Einwirkungen aus dem europäischen Rechtsbestand als relativ „belastbar“ erwiesen. Dies zeigte sich bereits in Bezug auf die Anpassungen der Verfassungsrechtslage durch den Beitrittsvertrag sowie die EU-Gründungsverträge. Die Wirkungen und der Rang von völkerrechtlichen Verträgen bestimmen sich verfassungsrechtlich grundsätzlich nach einem „gemäßigten Monismus“.[246] Völkerrechtliche Verträge binden danach zunächst nur den Staat und bedürfen einer „generellen Transformation“ in das innerstaatliche Recht, um allgemeine Wirksamkeit entfalten zu können.[247] Die Verträge werden dabei allerdings nicht in eine der innerstaatlichen Rechtssatzformen umgewandelt, sondern gemäß Art. 49 Abs. 2 B-VG als „Staatsverträge“ kundgemacht. Die Frage ihrer Einstufung im Stufenbau der Rechtsordnung – und ihrer Derogationskraft – richtet sich nach dem Verfahren ihres Zustandekommens bzw. insbesondere nach dem Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung.[248]

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Diese Regelungen konnten allerdings aufgrund der Besonderheit des Anwendungsvorrangs sowie der unmittelbaren Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts auf der einen und des völkerrechtlichen Charakters des Unionsrechts auf der anderen Seite nicht auf das Recht der europäischen Verträge angewendet werden.[249] Die europäischen Verträge sind als Staatsverträge sui generis anzusehen.[250] Die verfassungsrechtlichen Regelungen über die Übernahme und Durchsetzung von Völkerrecht im staatlichen Recht mussten nach Maßgabe der Erfordernisse des europäischen Rechts modifiziert werden.[251] Diese Abänderungen manifestieren sich im EU-Beitritts-BVG, das die staatliche Rechtsordnung über die Ermächtigung der staatlichen Organe zum Abschluss des Beitrittsvertrages dem europäischen Recht öffnet.[252] In diesen Vorschriften zeigen sich Offenheit und Belastbarkeit der Verfassung gegenüber europäischem Recht.

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Im Hinblick auf die Akzeptanz der Auswirkungen des Gemeinschaftsrechts auf die nationale Rechtsordnung hat sich die Verfassungskonstruktion ebenso als belastbar erwiesen. Diesbezüglich sei nur auf die Anerkennung des generellen Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts auch gegenüber Verfassungsrecht durch den VfGH oder auf die faktische Übernahme der Staatshaftung für legislatives Fehlverhalten und höchstgerichtliche Entscheidungen in verfassungsrechtliche Verfahrensregeln durch die Höchstgerichte verwiesen. Auch die Vorlagen des VfGH nach Art. 234 EGV weisen in diese Richtung.

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Auch wenn der österreichischen Verfassung daher letztlich kein bestimmtes Konzept einer europäisch integrierten nationalen Verfassung zugrunde liegt, ist sie aufgrund der zahlreichen, spezifisch auf das Europarecht zugeschnittenen Einzelregelungen und der sonstigen Anpassungen dennoch zweifellos als europäisch integriert anzusehen. Es handelt sich um eine integrationsoffene Verfassungsordnung, die zudem auch keinerlei explizite inhaltliche Grenzen im Verfassungstext in Form einer Struktursicherungsklausel enthält.

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